II OSK 3647/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 112/19 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2018 r. znak DON.7100.332.2018.SZG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 112/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2018 r. znak DON.7100.332.2018.SZG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr 129/13 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku (zwany dalej: PINB) umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej zbiornika wodnego (stawku) usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gm. W.. Decyzją z dnia 24 września 2018 r. Mazowiecki Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB wyjaśniając, że zbiornik wodny (staw), będący przedmiotem omawianego postępowania administracyjnego przestał istnieć (został zasypany), zatem PINB prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa orzekł o umorzeniu tego postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją z dnia 23 listopada 2018 r. znak DON.7100.332.2018.SZG utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia 24 września 2018 r. W ocenie GINB zasypanie spornego zbiornika wodnego (stawu) sprawiło, że brak jest przedmiotu postępowania, a co za tym idzie, postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Słusznie w tej sytuacji WINB ocenił, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie jest ona obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 112/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. R. na decyzję GINB z dnia 23 listopada 2018 r. W ocenie Sądu GINB zasadnie uznał, że decyzja PINB z dnia 20 sierpnia 2013 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej: k.p.a.). Postępowanie w sprawie nielegalnie wykonanego w 2010 r. zbiornika wodnego na działce nr [...] toczyło się na skutek wniosku P. R.. Istnienie zbiornika potwierdziła kontrola przeprowadzona przez PINB w dniu 5 stycznia 2011 r. W piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r. skierowanym do PINB, C. K. zobowiązał się do zasypania stawu do dnia 30 maja 2012 r., zaś kontrola przeprowadzona przez PINB w dniu 12 lipca 2012 r. potwierdziła, że zbiornik wodny został zasypany. Fakt ten potwierdził również sam skarżący w piśmie z dnia 28 maja 2012 r. Zasypanie zbiornika wodnego potwierdziła kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 16 lipca 2013 r. Słusznie więc PINB uznał, że w takim wypadku ma do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w całości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podzielił argumentację GINB, że decyzja z dnia 20 sierpnia 2013 r. jest pozbawiona wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej P. R. K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia w całości decyzji GINB z dnia 23 listopada 2018 r., w sytuacji gdy decyzja GINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.), które polegało na dokonaniu przez GINB błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wyprowadzeniu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wniosków, które z niego nie wynikają; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia w całości decyzji GINB, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.), które polegało na błędnym uznaniu przez GINB, że WINB w decyzji z dnia 24 września 2018 r., prawidłowo uznał, że decyzja PINB z dnia 20 sierpnia 2018 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w rzeczywistości ww. rażące naruszenie prawa miało miejsce, przy uwzględnieniu, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego przed PINB w ramach nadzoru budowlanego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia w całości decyzji GINB - w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), które polegało na utrzymaniu w mocy decyzji WINB pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji PINB, względnie do uchylenia w całości decyzji WINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, na podstawie ustaleń faktycznych stojących w sprzeczności z aktami sprawy, tj. z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - poprzez: - uznanie za prawidłowe ustaleń faktycznych GINB w zakresie przyjęcia, że zbiornik wodny (staw) usytuowany na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gm. W., został zasypany i tym samym zniknął przedmiot postępowania przed PINB w sprawie powyższego zbiornika wodnego (stawu) - w sytuacji gdy dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają jedynie, że zbiornik wodny (staw) został przykryty ziemią, co nie jest tożsame z przywróceniem na tym obszarze warunków (stanu) poprzedniego sprzed jego wykopania, nawet jeżeli wizualnie (przy oglądzie wzrokowym) ww. zbiornik wodny (staw) wydaje się być zasypany, przy równoczesnym uwzględnieniu, że w aktach sprawy PINB znajdują się informacje wskazujące, iż teren działki nr ew. [...] nie został przywrócony do stanu pierwotnego, a w szczególności w centralnej części tej działki pozostało zagłębienie, które powoduje w trakcie opadów deszczu czy roztopów duże spiętrzenie wody spowodowane spadkiem terenu po częściowym zasypaniu stawu; - uznanie, że w piśmie do PINB z dnia 28 maja 2012 r. skarżący potwierdził, że zbiornik został zasypany - w sytuacji gdy ww. stanowisko skarżącego nie wynika z powyższego pisma, a wręcz przeciwnie skarżący podtrzymuje w nim i uzupełnia jedynie swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia 10 maja 2012 r., zgodnie z którym zbiornik został zasypany jedynie częściowo i to wadliwie; 5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na w sytuacji gdy decyzja GINB wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim Sąd ten ocenił, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 20 sierpnia 2013 r. Skarżący kasacyjnie upatruje przesłanki z art. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w błędnej ocenie materiału dowodowego sprawy i uznaniu, że zbiornik wodny usytuowany na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gm. W. został zasypany i w konsekwencji wadliwym uznaniu, że postępowanie to powinno zostać umorzone, gdy tymczasem materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przeczył zasadności umorzenia tego postępowania. Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, umożliwiających przełamanie zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., z uwagi na jej szczególnie ciężką wadę. Przedmiotem postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Jeśli chodzi o sporną w sprawie przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to wskazać trzeba, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244 oraz 25 sierpnia 2021 r., II OSK 1708/18, LEX nr 3231945). Wskazać należy także, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepisprawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Niemniej przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć również przepisów proceduralnych, ale jedynie tych, które mogą stanowić podstawę prawną wydawanych decyzji. Natomiast za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo uznał skargę za niezasadną, podzielając ocenę GINB, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Zaznaczyć trzeba, że w toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ - co do zasady - opiera się na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania kwestionowanej decyzji oraz na innych dowodach mających związek z tą decyzją, jeżeli mają one znaczenie w sprawie. Okoliczność zasypania spornego zbiornika wynikała z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania prowadzonego przez PINB. Organ w dniu 12 lipca 2012 r. przeprowadził kontrolę, która potwierdziła, że zbiornik wodny został zasypany. Zasypanie zbiornika wodnego potwierdziła także kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 16 lipca 2013 r. Uzasadnione było również stanowisko Sądu I instancji, iż fakt zasypania zbiornika potwierdził skarżący kasacyjnie w dnia 28 maja 2012 r. Okoliczność zasypania zbiornika, w stosunku do którego prowadzone było postępowanie uzasadniała umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawą umorzenia postępowania była jego bezprzedmiotowość wynikająca z zasypania spornego zbiornika. Braku przedmiotu postępowania nie można jednak utożsamiać, jak czyni to skarżący kasacyjnie, z zagadnieniem przywrócenia stanu pierwotnego. Ponadto następstwa wynikające z zasypania spornego zbiornika nie mogły być brane pod uwagę w toku postępowania nieważnościowego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Treść podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wskazuje, iż jej autor w drodze tego zarzutu kwestionuję ocenę Sądu I instancji dotyczącą stanu faktycznego ustalonego przez organ, zarzucając Sądowi dokonanie nieprawidłowej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Tak sformułowany zarzut nie mógł okazać się uzasadniony (wyrok NSA z 2 września 2022 r., III OSK 6764/21, LEX nr 3408071). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.