I OW 209/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Prezydentem Miasta E. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. P. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wskazać Prezydenta Miasta E. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wójt Gminy S. pismem z 25 września 2015 r. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta E. a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. P. o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 15 czerwca 2015 r. W. P. złożył do Urzędu Miasta E. wniosek przyznanie o zasiłku pielęgnacyjnego. Organ ten uznał, że nie jest właściwym do rozpatrzenia wniosku i przekazał sprawę do GOPS w S.. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby. W. P. nie jest mieszkańcem Gminy S., gdyż od 30 kwietnia 2014 r., po opuszczeniu Zakładu Karnego w S. nie powrócił na teren gminy, lecz aktualnie przebywa w Szpitalu w C.. Skoro miejsce zamieszkania wnioskodawcy zmieniło się i MOPS w E. przyznał mu zasiłek stały, to w ocenie organu jest również właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta E. stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku W. P., przebywającego obecnie w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w C., o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też inne przepisy prawa administracyjnego nie definiują pojęcia "zamieszkania", użytego przez ustawodawcę w art. 3 pkt 11 ustawy. Z tego względu dla oceny jego znaczenia należy odwołać się do przepisów prawa cywilnego określających miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Prezydent podkreślił, że przerwa w faktycznym przebywaniu w danym miejscu, i to nawet długotrwała, nie daje automatycznie podstaw do uznania, że nie stanowi ono miejsca zamieszkania. Tymczasowa zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bowiem bez wpływu na miejsce zamieszkania. Ponadto miejsca zamieszkania nie można utożsamiać z miejscem zameldowania, gdyż czynność zameldowania ma charakter jedynie ewidencyjny. We wniosku W. P. o zasiłek pielęgnacyjny nie został wskazany adres zamieszkania, a jedynie miejsce pobytu wnioskodawcy w C. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż W. P. w okresie od [...] maja 2014 r. do [...] października 2014 r. przebywał w Domu Pomocy Społecznej dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w S., a następnie w okresie od [...] października 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. w Zakładzie Karnym w S. Wójt Gminy S. w okresie od maja 2014 r. do października 2014 r. wypłacał W. P. zasiłek pielęgnacyjny. Fakt, że W. P. był zameldowany na pobyt stały pod adresem: [...], [...] E. w okresie od [...] stycznia 1953 r. do [...] lipca 1962 r. nie pozwala uznać, że jego miejscem zamieszkania jest E. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spory o właściwość między organami administracji publicznej powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis" s. 94). Przedmiotem takiego sporu jest indywidualna sprawa administracyjna należąca do właściwości organu administracji publicznej, rozstrzygana przez ten organ w postępowaniu regulowanym procedurą administracyjną. W rozpoznawanej sprawie wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Prezydentem Miasta E., dotyczący do rozpoznania wniosku W. P. o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego. Przystępując do rozpoznania tego sporu, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 23 tej ustawy wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest zatem miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie reguluje sytuacji, gdy z wnioskiem o świadczenie występuje osoba bezdomna. Za taką należy uznać W. P., gdyż nie jest on nigdzie zameldowany, nie można określić także jego miejsca zamieszkania, gdyż aktualnie przebywa w SPP ZOZ w C. jako pacjent tego ośrodka. Nie można jednakże uznać, że jest to miejsce jego zamieszkania, z zamiarem stałego pobytu ponieważ zakład ten jest przeznaczony do krótkotrwałego pobytu osób (pacjentów). Także poprzednie miejsca w których przebywał - Dom Pomocy Społecznej w S. czy Zakład Karny w S. nie stanowiły jego miejsca zamieszkania. W konsekwencji jest on osobą bezdomną, nigdzie nie zameldowaną. Pojęcie osoby bezdomnej zostało zdefiniowane na użytek ustawy o pomocy społecznej. W przepisie art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr. 64, poz. 593 ze zm.) dalej u.p.s. wskazane zostało, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie należy posiłkować się regulacjami ustawy o pomocy społecznej i przyjąć, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Jeżeli ostatnim miejscem zameldowania W. P. na pobyt stały było Miasto E., to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie pomocy w formie zasiłku pielęgnacyjnego jest Prezydent Miasta E. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.