II SA/Łd 708/20

SENTENCJA Dnia 4 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. dc UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., którą nałożono jednorazową opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla udziału wynoszącego 5300/175800 części w nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonej przy ul. A 7 w P. w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 5/46 o pow. 0,2834 ha, objęta księgą wieczystą nr [...], związanej z prawem własności lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w wysokości 1.653,84 zł oraz ustaliło D. i Z. małżeństwu P. jednorazową opłatę w kwocie 41,35 zł z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału części tej nieruchomości (uwzględniając bonifikatę w wysokości 99%). Skargę na tą decyzję złożyło Miasto P., reprezentowane przez Wiceprezydenta Miasta. W uzasadnieniu tej skargi Miasto podniesiono, że interes prawny skarżącego wynika z tego, że jest on beneficjentem opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustalenie opłaty na poziomie, jak w zaskarżonej decyzji, prowadzi do uszczuplenia dochodów skarżącego. Jako podstawę prawną do wniesienia skargi Miasto wskazano art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa własności w prawo własności (Dz. U. poz. 139 ze zm.) oraz wydane na tej podstawie uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 19 grudnia 2018r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 9 stycznia 2019r., poz. [...]), nr [...] z dnia 27 lutego 2019r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 20 marca 2019r., poz. [...]) oraz nr [...] z dnia 26 lutego 2019r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 18 marca 2019r., poz. [...]). W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej odrzucenie. Powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03, oraz orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że Miasto P. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Miasto P. nie było adresatem zaskarżonej decyzji. Jego organ (Prezydent Miasta P.) działał jako organ administracji pierwszej instancji. Nie zmienia tego okoliczność, że skarżący jest beneficjentem opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Użyty w tym przepisie zwrot "inne przyczyny" oznacza różne okoliczności skutkujące tym, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może być prowadzone, w tym m. in. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie posiada legitymacji procesowej. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego normuje art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wskazany przepis daje "podstawę do wyróżnienia dwóch kategorii podmiotów mających legitymację do wniesienia skargi. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje w celu ochrony ich interesu prawnego. Istotą interesu prawnego jest zaś jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Druga natomiast - to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego. Podmiotom tym została przyznana legitymacja procesowa do wniesienia skargi ze względu na funkcje (por. w szczególności art. 31 § 1 i art. 182 k.p.a.), do których pełnienia zostały powołane. Skarga do sądu administracyjnego jest zatem dla nich jednym z instrumentów umożliwiających realizację postawionych przed nimi zadań, a nie środkiem prawnym służącym ochronie ich interesu prawnego" (J. P. Tamo [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 50, LEX). Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, tj. podmiot, który nie może być skarżącym, stanowi – jak przyjmuje judykatura - przyczynę jej odrzucenia. Chodzi przy tym tylko o taki podmiot, co do którego oczywisty jest brak legitymacji do wniesienia skargi i wobec tego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2019r., III SA/Kr 1140/19; postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2020r., II OSK 1022/20). Zważywszy na powyższą regulację prawną wniesiona w tej sprawie przez Miasto P. skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu, gdyż w sprawie nałożenia jednorazowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo występowało ono w roli organu pierwszej instancji nie zaś strony postępowania. Oznacza to, że skarga ta została wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Organ, który wydał i rozpoznawał sprawę nie może być bowiem sędzią we własnej sprawie, a gmina, wydając przez swe organy decyzje administracyjne, nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. Gmina uprawniona jest, co prawda, do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże funkcja ta musi ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W działalności tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Gmina wydająca poprzez swój organ wykonawczy decyzje administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej zadań z zakresu administracji rządowej (por. uchwałę SN z dnia 27 lipca 1993r., III AZP 8/93, OSNAP 1994, z. 1, poz. 3, uchwałę NSA z dnia 9 października 2000r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17, postanowienia NSA z dnia 22 stycznia 2010r., II OSK 157/09; z dnia 19 stycznia 2012r., II OSK 2585/11). Nie do przyjęcia jest natomiast stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2008r., II OSK 132/08). U podstaw zaprezentowanego poglądu leży także przekonanie, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego zapatrywania mogłoby bowiem podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015r., I OSK 1655/13). Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza zatem – jak przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115 - możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest – jak argumentowano w tej uchwale - wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Pogląd ten znajduje wsparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009r., 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, są zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym, że "że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że (...) jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016r., I OPS 2/15, (ONSAiWSA 2016/4/54), stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego - bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej - nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W świetle tych orzeczeń nie budzi wątpliwości, że "gminie nie przysługuje status strony postępowania w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego uchylająca wydaną przez organ gminy w pierwszej instancji decyzję" (postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1198/20, LEX nr 3064011, postanowienia NSA z dnia 24 października 2018r., I OSK 3471/18; z dnia 21 listopada 2019r., II OSK 3173/19; z dnia 23 czerwca 2020r., II OSK 1022/20; z dnia 25 sierpnia 2020r., II OSK 1193/20 i II OSK 1198/20 z dnia 16 września 2020r., II OSK 1449/20 Wobec tej regulacji prawnej przyjąć należało, że Miasto P.- mimo, że swój interes wywodzi z art. 7 ust. 1, ust. 2, art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa własności w prawo własności oraz z wymienionych w skardze uchwał Rady Miasta P. – jako organ rozpoznający sprawę tego przekształcenie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skutecznej skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę. dc