I OW 95/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 czerwca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Burmistrzem Rabki-Zdroju przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Rabki-Zdroju jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w piśmie z 28 czerwca 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Rabki-Zdroju w przedmiocie wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Ośrodek Pomocy Społecznej w Rabce-Zdroju przekazał Prezydentowi m.st. Warszawy wniosek A. A., zameldowanego w Warszawie, a zamieszkałego w Rabce-Zdroju, o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wnioskodawca podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z uwagi na brak w ustawie o pomocy społecznej definicji legalnej "miejsca zamieszkania", uzupełniająco stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.". Stosownie do treści art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejsce zamieszkania osoby fizycznej nie musi być tożsame z miejscem zameldowania. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej. Jak zauważył wnioskodawca, miejscem zameldowania A. A. na pobyt stały jest Dom [B] w Warszawie, należący do [C] Stowarzyszenie w L. A. A. rozpoczął 2 września 2002 r. edukację w Szkole Podstawowej [...] w Rabce-Zdroju, będącej filią [D] w L. W trakcie kształcenia, to jest do 26 czerwca 2006 r., zamieszkiwał w internacie w Rabce-Zdroju, natomiast na ferie zimowe i wakacje wyjeżdżał do Domu [B] w Warszawie. Po zakończeniu nauki, A. A. zamieszkał u zaprzyjaźnionej wychowawczyni ze szkoły w Rabce-Zdroju, która objęła go opieką i wsparciem. Od 20 lipca 2016 r. do 20 lipca 2018 r. A. A. był zameldowany na pobyt czasowy w Rabce-Zdroju przy ul. [A]. Zgodnie z dołączonym do akt sprawy wywiadem środowiskowym i oświadczeniami A. A., nadal przebywa on w Rabce-Zdroju pod tym adresem. Fakt zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pod wskazanym adresem oznacza, że A. A. nie jest osobą bezdomną. W odpowiedzi, Burmistrz Rabki-Zdroju wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent m.st. Warszawy. Zdaniem strony przeciwnej, Rabka-Zdrój nie jest miejscem zamieszkania A. A. Jak wyjaśnił organ, A. A. w Rabce-Zdroju realizował obowiązek szkolny. W tym czasie mieszkał w internacie szkoły, a przerwy świąteczne, ferie, wakacje spędzał w Domu [B] w Warszawie. Po zakończeniu nauki w szkole w Rabce-Zdroju, uczęszczał do Gimnazjum [...] a następnie Zasadniczej Szkoły Zawodowej w L. W tym czasie mieszkał w internacie, a przerwy od nauki spędzał w Domu [B] w Warszawie. Po zakończeniu nauki, A. A. nie miał możliwości powrotu do domu dziecka z uwagi na osiągnięcie pełnoletności. Ze względu na niepełnosprawność wymagał jednak pomocy innych osób. Zamieszkał u byłej wychowawczyni ze szkoły w Rabce-Zdroju. Organ pozostający w sporze podkreślił, że jest to pobyt tymczasowy. A. A. uważa, że to dom w Warszawie jest jego "prawdziwym domem", z którym utrzymuje stały kontakt, i który uważa za miejsce swojego zamieszkania, ale do którego nie ma możliwości powrotu z uwagi na osiągnięcie pełnoletności. Zatem, w Rabce-Zdroju nie mieszka z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze o właściwość możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 7 lit. f i § 1 pkt 6 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Z akt wynika, że A. A. posiada zameldowanie w Warszawie, ale pod wskazanym adresem nie może zamieszkiwać z uwagi na osiągnięcie pełnoletności. Organy pozostające w sporze nie kwestionują tego ustalenia. Strony sporu nie kwestionują też, że A. A. przebywa w Rabce-Zdroju od zakończenia edukacji, mieszka w tym samym miejscu, a przez pewien czas był pod tym adresem zameldowany. Okoliczności powyższe wskazują, że A. A. właśnie w Rabce-Zdroju ześrodkował swoją aktywność życiową, gdyż tam - jako osoba z niepełnosprawnością - uzyskał pomoc w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazywana przez Burmistrza Rabki-Zdroju okoliczność, że to dom w Warszawie jest "prawdziwym domem" A. A., z którym utrzymuje stały kontakt, i który uważa za miejsce swojego zamieszkania, nie może być wystarczająca dla uznania, że Warszawa jest jego miejscem zamieszkania. Stwierdzenie takiej okoliczności nie wymaga złożenia dodatkowego oświadczenia woli przez osobę zainteresowaną. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O miejscu zamieszkania, rozumianym zgodnie z art. 25 K.c., decydują dwie przesłanki łącznie: przebywanie w znaczeniu fizycznym oraz zamiar stałego pobytu, wynikający z zachowania danej osoby i polegający na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. Sam fakt silnego związania osoby zainteresowanej z miejscem, w którym mieszkała przed rozpoczęciem edukacji szkolnej i przebywającymi tam osobami, nie będzie automatycznie przesądzał o ześrodkowaniu aktywności życiowej tej osoby w danej miejscowości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy więc uznać, że Rabka-Zdrój jest nie tylko miejscem aktualnego pobytu, ale i ośrodkiem osobistych spraw, a tym samym miejscem zamieszkania A. A. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 K.c. Z tego względu, jako organ właściwy w sprawie należało wskazać Burmistrza Rabki-Zdroju. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.