II SA/Gd 513/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr SKO.420.6.2022 w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 14 stycznia 2022 r. Prezydenta Miasta Słupska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie m.in. art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) - dalej: "u.p.s.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296), zmienił swoją decyzję z 15 lipca 2021 r. w części dotyczącej zasiłku stałego w ten sposób, że od 1 stycznia 2022 r. ustalił M. J. (dalej: "Strona", "Skarżąca") wysokość zasiłku stałego na kwotę 569,96 zł, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na wyjątkowo ważny interes Strony. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z ww. rozporządzeniem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej od 1 stycznia 2022 r. wynosi 776 zł, zaś obecny dochód Strony wynosi 206,04 zł. W związku z tym kwota zasiłku stałego od 1 stycznia 2022 r. po waloryzacji przysługuje w wysokości 569,96 zł. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 1 kwietnia 2022 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść art. 37 ust. 1 u.p.s. wskazując, że zasiłek stały jest świadczeniem wypłacanym okresowo (miesięcznie), a jednym z jego celów jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej, niezdolnej do pracy, bieżącej egzystencji. Kolegium wskazało, że przyznanie świadczenia w formie zasiłku stałego jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek, do których należą: pełnoletniość osoby ubiegającej się o zasiłek, niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy (spowodowana niepełnosprawnością) oraz uzyskiwanie dochodu nieprzekraczającego kryterium dochodowego. Odwołując się do treści art. 37 ust. 2 i 3 u.ś.r. organ odwoławczy podał, że w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719 zł miesięcznie, zaś w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, przy czym kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Kolegium wskazało, że Wnioskodawczyni ma 67 lat, jest osobą bierną zawodowo, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Strona choruje na cukrzycę i kamicę nerkową, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Miesięczny dochód Wnioskodawczyni wynosi 206 zł, na który składa się emerytura w kwocie 8,61 zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie 197,43 zł. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ odwoławczy podniósł, że - wbrew stanowisku Strony - dodatek mieszkaniowy, jako niewymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s., podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Oznacza to, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały powinien wynosić 569,96 zł (776 zł - 206,04 zł) miesięcznie. Kolegium podkreśliło, że decyzja w przedmiocie zasiłku stałego nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, bowiem kryteria przyznawania są ściśle określone, zatem zasiłek ten przysługuje wówczas, gdy przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 u.p.s. zostały spełnione, a przyznawany jest w wysokości wskazanej w art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy. Zaznaczono, że organy nie mogą ustalać wyższych kwot zasiłku stałego w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) oraz Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), ponieważ akty te nie ustalają zasad udzielania przez państwo pomocy społecznej. W skardze na decyzję organu odwoławczego M. J. zarzuciła, że organy obu instancji nie wypełniły ciążącego na nich obowiązku wykonania wyroku sądu w sprawie źle naliczanego zasiłku stałego począwszy od września 2015 r. Strona podała, że jest to okres, od kiedy przysługuje jej emerytura, którą na obecną chwilę otrzymuje w kwocie 8,61 zł. Skarżąca wyjaśniła, że emerytura została zamieniona na zasiłek stały z opóźnieniem, jeżeli chodzi o jego wypłatę. Strona nadmieniła, że przed sądem toczy się postępowanie o wysokość emerytury z tej racji, że świadectwa pracy w okresie starania się o zasiłek gwarantowany na dziecko, które nie ukończyło 15. roku życia, wówczas były niezbędne - należało dostarczyć oryginały świadectw pracy i pomimo usilnych starań Skarżącej do dnia dzisiejszego znajdują się one w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej. Strona podkreśliła, że ponosi stratę nie tylko finansową, ale też moralną. Podsumowując Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzją w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 1 kwietnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z 14 stycznia 2022 r. zmieniającą decyzję organu pierwszej instancji z 15 lipca 2021 r. w części dotyczącej zasiłku stałego w ten sposób, że od 1 stycznia 2022 r. ustalono M. J. wysokość zasiłku stałego na kwotę 569,96 zł. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), która w art. 37 stanowi, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (ust. 1 pkt 1). W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1). Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (ust. 3). Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że Skarżąca (w chwili orzekania przez ten organ) miała 67 lat, była osobą schorowaną i bierną zawodowo. Strona prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jej dochód składała się emerytura w kwocie 8,61 zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie 197,43 zł (łącznie 206,04 zł). Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kwoty powyższych kryteriów dochodowych zostały ustalone na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296). W związku z powyższym jako prawidłowe należy ocenić stanowisko orzekających w sprawie organów, że od 1 stycznia 2022 r. wysokość przysługującego Skarżącej zasiłku stałego powinna wynosić 569,96 zł miesięcznie (776 zł - 206,04 zł). W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja w przedmiocie zasiłku stałego nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, bowiem kryteria przyznawania są ściśle określone, zatem zasiłek ten przysługuje wówczas, gdy przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 u.p.s. zostały spełnione, a przyznawany jest w wysokości wskazanej w art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1056/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacje w powyższym zakresie są jednoznaczne i nie przewidują uznania administracyjnego w kwestii przyznania zasiłku stałego, jak również określenia jego wysokości. Są to więc świadczenia o charakterze obligatoryjnym, co oznacza, że tylko spełnienie łącznie wszystkich kryteriów, od których ustawa uzależnia przyznanie zasiłku stałego stwarza gwarancję jego przyznania, w określonej wysokości. Obok przesłanki dotyczącej niezdolności do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy niezbędne jest, aby w rozpatrywanej sprawie dochód osoby ubiegającej się o zasiłek stały był niższy od kryterium dochodowego, określonego zgodnie z zasadami zawartymi w art. 8 ust. 1 u.p.s. Ustawodawca zdefiniował również, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie omawianej ustawy. Mianowicie za "dochód" - zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. - uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu ustawodawca nie wliczył świadczeń, zasiłków, nagród, dochodów i innych kwot wymienionych w art. 8 ust. 4 u.p.s., przy czym w doktrynie przyjmuje się, że enumerację negatywną określoną w art. 8 ust. 4 omawianej ustawy należy uznać za zamkniętą. Tym samym wszelkie przychody, bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód (tak: I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 70). W zawartym w art. 8 ust. 4 u.p.s. wyliczeniu nie wymienia się dodatku mieszkaniowego jako świadczenia, którego nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną bądź korzystającej z tej pomocy. Zatem dodatek mieszkaniowy wlicza się do dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń z opieki społecznej, w tym również przy ustalaniu prawa do zasiłku stałego. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki: NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 19001/11, WSA w Szczecinie z 24 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1242/154, WSA w Gdańsku z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 763/14, WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 591/12, WSA w Poznaniu z 18 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 827/06). Jak z powyższego wynika, ustawodawca nie przewidział w katalogu pomniejszeń sumy przychodów (art. 8 ust. 3 u.p.s.) ani w katalogu przychodów nie wliczanych do dochodu (art. 8 ust. 4 u.p.s.) przychodu z tytułu przyznanego dodatku mieszkaniowego, co oznacza, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa ustalając, że dochód Skarżącej należało ustalić z uwzględnieniem przyznanego jej dodatku mieszkaniowego. Na marginesie należy wskazać, że w zakresie definicji dochodu u.p.s. nie odsyła do stosowania definicji zawartej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2021 ze zm.), czy też do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.). Nie ma tym samym żadnych podstaw, aby dochód ustalać w oparciu o inną definicję aniżeli zawartą w u.p.s., zważywszy że pomiędzy tymi ustawami, jak również zawartymi w nich definicjami, nie zachodzi stosunek specjalności - wyłączającej stosowanie definicji dochodu z u.p.s., gdyż są to odrębne akty prawne dotyczące różnych rodzajowo form pomocy i regulujące objęte tylko i wyłącznie nimi świadczenia. Podsumowując Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzja nie naruszają prawa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zgodny z prawem, a zgromadzony w sprawie materiał został oceniony właściwie. Przepisy mające zastosowanie w sprawie zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 4 akt sądowych), a Skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]