II GSK 667/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Grzelak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi A. M. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 971/16 ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1733/15 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. wznawia postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 971/16; 2. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 971/16; 3. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1733/15; 4. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2015 r., nr [...]; 5. umarza postępowanie administracyjne; 6. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. M. 2474 (dwa tysiące czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., oddalił skargę kasacyjną A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., który oddalił skargę strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Nałożona na skarżącego kasacyjnie kara wynikała ze stwierdzonego braku zezwolenia kategorii IV w związku z przejazdem pojazdu, którym w imieniu skarżącego wykonywany był przewóz z Francji do Polski ładunku podzielnego (opakowania szklane). Podstawą stwierdzonego naruszenia były wyniki kontroli pojazdu na drodze o dopuszczalnym nacisku osi do 10t, gdzie stwierdzone przekroczenie nacisku pojedynczej osi pojazdu wyniosło 0,75t. Skargą o wznowienie postępowania z dnia 19 czerwca 2019 r. (wpływ do NSA – 24 czerwca 2019 r.) A. M. zaskarżył powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się wznowienia postępowania zakończonego tymże wyrokiem. Skarżący, jako podstawę żądania wznowienia postępowania wskazał wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17 w sprawie skargi Komisji Europejskiej przeciwko Polsce o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, przez to, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc się poruszać na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE w zw. z pkt 3.1. i 3.4 załącznika nr I do tej dyrektywy. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. poprzez zmianę orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. polegająca na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. Przywołując treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości, skarżący wskazał, że pomiędzy tym orzeczeniem, a wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje bezpośredni związek stanowiący podstawę wznowienia postępowania. Skoro bowiem Trybunał uznał, że Polska wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącego 11,5t oraz stosując wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszenie się po niektórych drogach naruszyła dyrektywę 96/53/WE, to nałożenie kary na podstawie art. 140ab ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: p.r.d.), w przypadku naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 64 tej ustawy, uznać należało, zdaniem skarżącego, za niezasadne. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 30 lipca 2019 r. (k. – 24 akt sądowych) wskazał, że A. M. wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2019 r. wniósł do organu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Postępowanie to zostało wznowione przez organ i było w toku. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 grudnia 2019 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. W piśmie z dnia 12 lutego 2020 r., skarżący wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że organ, w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał dwie decyzje: nr [...] i [...] odmawiające uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, pismem z dnia 27 lutego 2020 r. nadesłał odpisy wymienionych powyżej decyzji, informując, że w dacie pisma nie wniesiono skarg na te rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone w sprawie postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do treści art. 272 § 3 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy taka potrzeba wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Strona wnosząc skargę o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jako podstawę wskazała wyrok TSUE z 21 marca 2019 r., C-127/17, którym stwierdzono, że Rzeczypospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 971/16, stwierdza, że w sprawie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 281 p.p.s.a., zatem należało wznowić postępowanie kasacyjne zakończone wcześniej wskazanym wyrokiem. Na skutek wznowienia Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 281 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę na nowo w granicach podstaw wznowienia. Zaskarżony skargą wznowieniową wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., gdyż przyjęto w nim, że strona występująca ze skargą wznowieniową naruszyła przepisy prawa ruchu drogowego oraz ustawy o drogach publicznych, wykonując przewóz towarów pojazdem nienormatywnym, przekraczającym dopuszczalne naciski na osi powyżej 10 ton, w sytuacji gdy droga, po której poruszał się pojazd została na podstawie prawa polskiego zakwalifikowana jako droga o dopuszczalnych naciskach do 10 ton (droga krajowa nr 46) i nie posiadała stosownego zezwolenia na przejazd, w kategorii IV. Rozpoznając sprawę w postępowaniu wznowieniowym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17. W orzeczeniu tym TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia. Nie do przyjęcia byłaby zatem taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem pojazdów. Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, aby państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 282 § 2 i art. 276 w związku z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.