II SA/Lu 590/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 11 lipca 2022 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 5c i ust. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. M. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 14 czerwca 2022 r., znak: [...] dotyczącą wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...] w miejscowości D.. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 4 kwietnia 2022 r. E. M. zgłosiła do Starosty [...] zamiar przestąpienia do budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 34,96 m˛ wykonanego z płyty warstwowej i z dachem płaskim oraz zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 10 mł. Do zgłoszenia dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunki z opisem technicznym oraz szkic sytuacyjny na mapie zasadniczej z usytuowaniem projektowanego budynku oraz zbiornika na ścieki sanitarne. Postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r., znak: [...], Starosta Ł., działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji w terminie do 19 lipca 2022 r., w zakresie przedłożenia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy; decyzji wyłączającej grunt z produkcji rolnej lub informację o braku konieczności wyłączenia; oznaczenia stref ochronnych od linii średniego napięcia lub szkic sytuacyjny uzgodniony z PGE; wskazania dostępu do drogi publicznej (wykazania prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą dojazd do działki [...], załączając zgody ewentualnych współwłaścicieli); określenia materiału, z którego będzie wykonana konstrukcja budynku i sposobu jego posadowienia, a także oznaczenia na szkicu sytuacyjnym przebiegu przyłącza kanalizacyjnego. W dniu 13 czerwca 2022 r. inwestor złożył wyjaśnienia, a także przedłożył decyzję Starosty [...] z 4 maja 2022 r., znak: [...] zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolniczej całej powierzchni gruntów rolnych zadrzewionych i zakrzewionych (Lzr-RIV) o powierzchni 0,0717 ha oraz stwierdzającej nieistnienie obowiązku wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy RIV i RV pochodzenia mineralnego na działce o nr ew. [...] położonych w miejscowości D.; uzgodnienie z PGE Dystrybucja S.A z dnia 8 czerwca 2022 r., znak: [...]. dz. [...] w sprawie lokalizacji budynku rekreacji indywidualnej względem istniejącej linii napowietrznej [...] oraz szkic rozmieszczenia planowanego budynku oraz zbiornika na ścieki sanitarne. Decyzją z 14 czerwca 2022 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z 6 lipca 2022 r., Starosta Ł. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że inwestor w związku z powyższym winien przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy. Jak wyjaśnił dalej, przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy reguluje art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, nakazuje się stosowanie art. 59 ust. 1 tejże ustawy do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, budowa przedmiotowego budynku wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, jednak jego realizacja zmienia zagospodarowanie terenu i wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto organ I instancji wskazał, że inwestor załączył nieprawomocną decyzję Starosty [...] z 4 maja 2022 r., znak: [...] oraz nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą dojazd do drogi gminnej (brak zgód pozostałych współwłaścicieli oraz wypełnionego druku PB-5). Odwołanie od tej decyzji wniosła E. M.. Rozpatrując odwołanie, organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu I instancji uznał za zgodne z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji dołączonej do zgłoszenia wynika, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie ustalono dla niej warunków zabudowy. Zdaniem organu, planowaną inwestycję należy zakwalifikować do inwestycji wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 6 i 16 lit. a/ Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga decyzji o pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 mł oraz budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m˛. Wojewoda przytoczył treść art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., z których, jego zdaniem, wynika, że zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej, jednorazowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Według organu, zmiana zagospodarowania oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu, chociażby w jego części. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając konkretne okoliczności. Najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., II SA/Po 942/19). W ocenie wojewody, decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nietymczasowej i niejednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę. Skoro, jak wyjaśnił wojewoda, ustalono, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu, a inwestor nie legitymuje się stosowną decyzją o warunkach zabudowy, to zasadnym było wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Końcowo wojewoda wyjaśnił, że warunek dostępu działki do drogi publicznej jest spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych, przy czym dostęp ten może być bezpośredni lub pośredni przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Inwestor musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową) na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Inwestor musi wykazać, że komunikacja może odbywać się istniejącą drogą wewnętrzną, przez którą ma możliwość przechodu i przejazdu i musi być to możliwość prawnie i faktycznie zagwarantowana (wyrok NSA z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006). Wojewoda uznał, że w aktach brak jest dowodu na to, by inwestorka posiadała odpowiedni tytuł prawny, czy też zgodę pozostałych współwłaścicieli gwarantującą dostęp do drogi publicznej. Skargę na decyzję wojewody wniosła E. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 220 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 u.p.z.p. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca wyjaśniła, że przyjęcie za właściwą argumentację organów, że każda zmiana zagospodarowania wymaga ustalenia warunków zabudowy prowadziłaby do sytuacji, że taka decyzja konieczna byłaby nawet w przypadku obiektów małej architektury, niewymagających nawet zgłoszenia, a przecież nie sposób określić linii zabudowy, geometrii dachu dla drabinki, huśtawki, czy figurki ogrodowej. Intencją ustawodawcy było uproszczenie zasad budowy niewielkich obiektów. Skarżąca podniosła, że zestawienie przywołanych wyżej przepisów art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 2 przy zastosowaniu ich wykładni gramatycznej mogłoby wskazywać na przyjętą przez organ interpretację, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest dla wszystkich robót budowlanych - w tym również niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę i objętych zgłoszeniem - o ile prowadzą one do zmiany zagospodarowania terenu. Taka interpretacja pomija jednak zupełnie odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 zdanie drugie, nakazujące stosować odpowiednio przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w którym wymieniono inwestycje (roboty budowlane) niewymagające wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Pominięcie nakazu odpowiedniego stosowania, w efekcie czyni ten przepis "pustym". Odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p oznacza w istocie zawężenie ogólnej reguły wyrażonej w ust. 1 art. 59. Generalnie nie wymagają zatem wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że jego hipoteza obejmuje zarówno budowę obiektu budowlanego (w tym niewymagającą pozwolenia na budowę, wymienioną w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), jak i wykonanie innych robót budowlanych (w tym wymienionych w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Co do zasady, zawężenie obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy statuowane przez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p dotyczy zatem tak budowy obiektu budowlanego, jak i wykonania innych robót budowlanych, byleby tylko zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Modyfikację tej ogólnej zasady wprowadza art. 59 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Uwzględniając wyniki wykładni systemowej art. 59 ust. 1 u.p.z.p., skarżąca uznała, że omawiana regulacja nie obejmuje robót budowlanych wyłączonych poprzez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Potwierdza to przepis art. 59 ust. 2a u.p.z.p., który statuuje wyjątek od zwolnienia uzyskanego przez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Łączne odczytanie wskazanych przepisów pozwala więc twierdzić, że poza wskazanym wyjątkiem (art. 59 ust. 2a) budowa pozostałych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca nie zanegowała konieczności zbadania istnienia dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej. W jej ocenie jednak żądanie przez organ zgody wszystkich współwłaścicieli na dostęp do drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do drogi publicznej nie zostało poparte żadną podstawą prawną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą wniesienia sprzeciwu przez Starostę Łukowskiego w niniejszej sprawie było niewykonanie przez inwestorkę – w zakreślonym terminie – nałożonego na nią postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r. obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej zgłoszeniem oraz niewykazanie prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą drogę dojazdową do działki nr [...], na której ta inwestycja jest planowana. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w świetle art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., które mają kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Powyższa zasada dotyczy również zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trzech przypadkach: 1) budowy obiektu budowlanego 2) wykonania innych robót budowlanych, 3) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - o ile prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Skoro art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymienia jako przypadku zwolnienia z uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wprowadzającym jako zasadę konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę nie jest objęta hipotezą art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Inne rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z art. 59 ust. 2 tej ustawy, stanowiącym, że ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dlatego też budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Mimo że art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy zwalnia od obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, to art. 59 ust. 2 stanowi wyraźnie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (chyba, że ma miejsce tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania). Zasadą jest więc nadal wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, o ile dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nawet jeżeli inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że odniesienie art. 50 ust. 2 powołanej ustawy do przypadków wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie wnosi żadnej nowej regulacji prawnej poza tym, co unormowano w art. 59 tej ustawy. Wyjątkiem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu związana z wykonaniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Reasumując, zasadą pozostaje obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeżeli dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przedsięwzięcia niewymagające pozwolenia budowlanego, a wprowadzające zmiany tymczasowe w zagospodarowaniu terenu, nie wymagają ustalania warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p., którego regulacja jest wystarczająca, bez konieczności odwoływania się do art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. można zastosować wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu związanej z wykonaniem robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie. Oznacza to, że w takiej sytuacji nie ma obowiązku ubiegania się o warunki zabudowy (zob. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2019, Legalis). Z powyższego wynika, że budowa obiektu budowlanego, która nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz podlega zgłoszeniu i która powoduje zmianę zagospodarowania terenu, a nie jest tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu trwającą do roku, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wymagane w odniesieniu do każdej nietymczasowej i niejednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą (zbiornikiem na nieczystości ciekłe o poj. 10 mł), to niewątpliwie z samej nazwy przedsięwzięcia wynika, że nie są to roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie nie powodujące zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zaś budowa budynku oraz zbiornika na nieczystości ciekłe niewątpliwie wiąże się ze zmianą dotychczasowego zagospodarowania terenu przeznaczonego pod tę inwestycję. Skoro tak, to okoliczności te, w kontekście regulacji wynikającej z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie pozostawiają wątpliwości, że nie zachodzą przesłanki zwalniające organy administracji od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie nie ma znaczenia dyspozycja art. 59 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu do noweli z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), obowiązującej od 28 czerwca 2015 r., którą do art. 59 u.p.z.p. dodano ust. 2a, ustawodawca wskazał (druk VII.2710 pkt 15 ppkt 1), że pojęcie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu" nie jest zdefiniowane, stanowi określenie doktryny urbanistycznej, w związku z tym niezwykle trudno jest. sformułować zamknięty i precyzyjny katalog inwestycji wymagających uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy; trudność ta wynika również z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p.; orzecznictwo sądów administracyjnych już obecnie stwierdza, że decyzji o warunkach zabudowy mogą wymagać również zamierzenia budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, jednakże w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie zgłoszenia z projektem budowlanym na nieruchomości nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku wymaga decyzji o warunkach zabudowy, zaproponowano dodanie ust. 2a w art. 59 u.p.z.p. Zatem dodanie ust. 2a do art. 59 u.p.z.p nie miało na celu zmiany rozumienia art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i konkretyzacji, jakie obiekty budowlane wymagają uzyskania warunków zabudowy. Nie można więc przepisu tego odczytywać w ten sposób, że tylko obiekty budowlane wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Na mocy zmiany obowiązującej od 3 stycznia 2022 r. dodano tylko do art. 59 ust. 2a pkt 16 lit. b/ Prawa budowlanego, a przez to zaznaczono, że budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy powyżej 35 m˛ do 70 m˛ wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Niewymienienie w tym przepisie art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a/ Prawa budowlanego nie oznacza jednak, że budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m˛ jest zwolniona z obowiązku ustalenia warunków zabudowy. Wymóg taki w realiach niniejszej sprawy wynika z treści art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W wyroku z 17 listopada 2021 r., (II OSK 3329/18), czyli w stanie prawnym, w którym funkcjonował już art. 59 ust. 2a u.p.z.p., NSA wyjaśnił, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji warunków zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. NSA wskazał, że w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji warunków zabudowy. Są to budowa obiektu budowlanego, wykonanie innych robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu. NSA zgodził się, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p., do którego odsyła art. 59 ust. 1 u.p.z.p., polega na tym, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, tj. wykonywanie innych prac budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 2, a polegających na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagających pozwolenia na budowę. Skoro więc budowa obiektu budowlanego została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy każdego obiektu budowlanego niezależnie od tego, czy wymaga pozwolenia na budowę czy też nie (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., II OSK 16/21, CBOSA). Stanowisko to Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, ponieważ inne rozumienie omawianych regulacji prawnych mogłoby doprowadzić do sytuacji, której nie sposób zaakceptować, że o przeznaczeniu gruntu i sposobie jego zagospodarowania decydowałby inwestor, wkraczając w kompetencje gminy w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej. Nie może budzić wątpliwości, że funkcjonalne przekształcenia terenu polegające na zmianie jego dotychczasowej funkcji bądź poprzez nadanie mu nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie go cech pozwalających wykorzystywać go w dotychczasowy sposób stanowi zmianę zagospodarowania terenu. Przemawia to za obowiązkiem przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej Wykładnia omawianych regulacji zaproponowana przez stronę skarżącą mogłaby doprowadzić do niekontrolowanej zmiany sposobu użytkowania niezabudowanej działki (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2022 r., II SA/Ol 513/22). W konsekwencji powyższego nieuzupełnienie przez skarżącą braku w postaci decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji stanowiło wystarczającą przesłankę wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia w oparciu o dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 5a Prawa budowlanego. Z kolei rację ma skarżąca, że przesłanką wniesienia sprzeciwu nie może być niewykazanie przez nią prawa do dysponowania drogą dojazdową do działki inwestycyjnej. Bezsporne jest bowiem, że inwestorka jest współwłaścicielką działki nr [...], która stanowi dojazd do drogi gminnej. Nie jest wymagana w takim wypadku zgoda pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] na korzystanie z urządzonej na niej drogi wewnętrznej. W myśl bowiem art. 206 Kodeksu cywilnego, każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. To uchybienie organów obu instancji nie miało jednak wpływu na ocenę prawidłowości wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).