II SA/Gd 65/20

SENTENCJA Sygn. akt II SA/Gd 65/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr XXVII/157/16 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Choczewo stwierdza nieważność § 30 załącznika do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr XXVII/157/16 Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C. Prokurator zaskarżył uchwałę w części, tj. w zakresie § 30 rozdziału 5 załącznika do uchwały, zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej powoływana jako u.c.p.g.) - poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta domowe do niewprowadzania zwierząt do piaskownic, na place zabaw i teren boisk, tj. określenie obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób dalej idący, niż przewidział to i upoważnił radę gminy ustawodawca. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. W uzasadnieniu podniesiono, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Prokuratora ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zobowiązania niewprowadzania lub zakazu wprowadzenia zwierząt domowych na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zobowiązanie do niewprowadzania zwierząt domowych na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu. Swoboda zaś przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Cel ustawy, a pośrednio również regulaminu, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w gminie nie pozwala na wprowadzenie tak daleko idących zobowiązań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei w myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego. W myśl art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zd. 2). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała nr XXVII/157/16 Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Podkreślić należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W zaskarżonej uchwale w § 30 Regulaminu postanowiono, że "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do niewprowadzania zwierząt do piaskownic, na place zabaw i teren boisk." W ocenie sądu, prawidłowe jest stanowisko Prokuratora, że powyższe postanowienie wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zauważyć należy, że ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi tak, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (zob. wyrok WSA w Łodzi z 17 marca 2020 r., sygn. II SA/Łd 54/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustanowienie tak daleko idącego zakazu jak zakaz wyprowadzania psów do piaskownic, placów zabaw, czy na boiska nie realizuje celu regulacji ustawowej, sprowadzającego się do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami wykluczającego ich uciążliwość i zagrożenie ze ich strony, a bez wątpienia nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli tych zwierząt domowych. Tym samym, wprowadzone postanowienie regulaminu wykracza poza materię określoną w u.c.p.g. i jej cel (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Po 1022/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, podzielając zarzut skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 30 załącznika do zaskarżonej uchwały.