II SA/Gd 472/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na czynność Burmistrza Władysławowa w przedmiocie wykazu decyzji wygasłych na podstawie art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne oddala skargę. UZASADNIENIE Z. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność administracji publicznej w postaci zaktualizowania przez Burmistrza Władysławowa wykazu decyzji wygasłych na podstawie art. 546 ust. 1 Prawa wodnego poprzez włączenie decyzji o warunkach zabudowy nr RGP-7331/56/2006 z 11 kwietnia 2006 r. do tego wykazu. W złożonej skardze, Z. K. zaskarżył czynności administracji publicznej w postaci: 1. umieszczenia w zaświadczeniu z 24 kwietnia 2022 r. wydanym przez Burmistrza Miasta Władysławowa informacji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy nr RGP-7331/56/2006 z 11 kwietnia 2006 r. 2. zaktualizowania wykazu decyzji wygasłych na podstawie art. 546 Prawa wodnego. W rezultacie czego wniósł o: 1. nakazanie wydania skarżącemu zaświadczenia bez informacji, że decyzja z 11 kwietnia 2006 r. wygasła; 2. usunięcie ww. decyzji z wykazu decyzji wygasłych na podstawie art. 546 Prawa wodnego; W uzasadnieniu skargi wskazano, że informacja o wygaśnięciu decyzji została wydana mimo braku jakiegokolwiek wniosku w tym zakresie. Skarżący nie mógł złożyć zażalenia na zaświadczenie na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż art. 219 k.p.a. daje podstawę na złożenie zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści, zaświadczenie obejmuje zaś treść zgodną z wnioskiem. Skargą objęto zatem umieszczenie w zaświadczeniu niezgodnej, zdaniem skarżącego, z prawem informacji, że objęta zaświadczeniem decyzja wygasła. Skarżący wskazał, że umieszczenie takiej informacji stanowi czynność z zakresu administracji, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący na podstawie decyzji o warunkach zabudowy uzyskał możliwość zabudowy działki nr [...] poprzez budowę budynku usług turystycznych. Z tytułu decyzji wynikać ma, że dotyczy ona także działek nr [...]-[..], jednakże z treści decyzji nie wynika, żeby znajdować się miała na nich jakakolwiek zabudowa. Brak w decyzji także ustaleń co do zagospodarowania pozostałych działek. Po wejściu w życie Prawa wodnego Burmistrz wydał wykaz decyzji, które wygasły, który obejmował 32 decyzje i decyzja nr RGP-7331/56/2006 z 11 kwietnia 2006 r. w tym wykazie nie była ujęta. Sugestia, że decyzja wygasła znalazła się w wystosowanym przez organ wezwaniu do wykazania interesu prawnego, a w wydanym zaświadczeniu organ poinformował o aktualizacji wykazu decyzji. Zdaniem skarżącego działania organu są sprzeczne z prawem. Podkreślił, że decyzja z 11 kwietnia 2006 r. obejmuje wyłącznie uprawnienie do zabudowania działki nr [...], zaś zgodnie z zaświadczeniem Wód Polskich działka ta nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Nadto w wykazie sporządzonym na podstawie art. 546 ust. 5 Prawa wodnego brak jest informacji, by decyzja z 11 kwietnia 2006 r. wygasła. Skarżący podniósł też, że brak jest podstawy prawnej do aktualizacji czy modyfikacji wykazu, zwłaszcza, że termin na wydanie wykazu upłynął wraz z upływem 12 miesięcy od wejścia w życie Prawa wodnego. Zatem, zdaniem skarżącego organ dokonał aktualizacji wykazu bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie procesowym skarżący uznał argumentację organu za błędną, podkreślając, że rozstrzygnięcie decyzji odnosi się do działki nr [...], a jedynie w tytule decyzji wskazano cztery działki. Do pisma załączono mapkę. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału złożone skargi rozdzielono i przedmiotem niniejszego postępowania jest czynność umieszczenia w wykazanie decyzji wygasłych na podstawie art. 546 ust. 1 Prawa wodnego decyzji o warunkach zabudowy z 11 kwietnia 2006 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do problematyki dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - dalej zwana "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto, stosowanie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W doktrynie przyjmuje się, że dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na inne akty lub czynności niż decyzje i postanowienia obwarowana jest spełnieniem łącznie trzech przesłanek: akty lub czynności nie są decyzjami lub postanowieniami, na które służy inny rodzaj skarg, akty lub czynności są z zakresu administracji publicznej, oraz akty lub czynności dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (B. Adamiak, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LEX/el.). Rozważając kwestię dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że jej przedmiotem jest umieszczenie decyzji w opracowanym wcześniej wykazie decyzji, o których mowa w art. 546 ust. 1 Prawa wodnego, sporządzanym na podstawie art. 546 ust. 5 przez Burmistrza. Zostało to uzewnętrznione w tym wykazie, który podlega ogłoszeniu na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej właściwej gminy (art. 546 ust. 6 Prawa wodnego). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, powyższe stanowi czynność organu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji wydawanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkretnie zaś, na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem tej czynności są uprawnienia i obowiązki wynikające z decyzji z 11 kwietnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ww. ustawy na wniosek skarżącego, Z. K. Nadto skarżona czynność wykonana została przez organ jako realizacja jego obowiązku wynikającego z art. 546 ust. 5 Prawa wodnego. Zauważyć także należy, że nie stosuje się tu przepisów art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 546 ust. 4 Prawa wodnego w zw. z art. 497 Prawa wodnego). Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie umieszczenie decyzji w opracowanym wykazie decyzji wygasłych podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczony przepis w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019r. sygn. akt I GZ 180/19). Wiedzę o podjęciu kwestionowanej czynności skarżący powziął na podstawie pisma Burmistrza z 26 kwietnia 2022 r., skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku wniesiona została 4 maja 2022 r. (data stempla pocztowego), z zachowaniem wskazanego terminu. Zastosowanie w niniejszym postępowaniu znajdują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625), która – z uwzględnieniem wskazanych w art. 574 wyjątków - weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Zgodnie z art. 546 ust. 1 Prawa wodnego, decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Obszarami, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, są obszary szczególnego zagrożenia powodzią, których definicję legalną zawiera art. 16 pkt 34. W myśl art. 16 pkt 34 ustawy Praw wodne, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarach szczególnego zagrożenia powodzią - rozumie się przez to: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny. Zgodnie z art. 546 ust. 5 Prawa wodnego, w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta opracowuje wykaz decyzji, o których mowa w ust. 1. Natomiast stosownie do art. 546 ust. 6, wykaz, o którym mowa w ust. 5, jest przekazywany właściwym miejscowo organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego oraz podlega ogłoszeniu na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej właściwej gminy. Przechodząc do meritum, wskazać należy, że kwestia sporu sprowadza się w dużej mierze do określenia, czy na podstawie art. 546 ust. 1 Prawa wodnego wygasła, wydana na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja Burmistrza Władysławowa z 11 kwietnia 2006 r. nr RGP-7331/56/2006, którą organ ten ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usług turystycznych na terenie inwestycji obejmującym działki nr [...]-[...] przy al. Ż. w C. oraz budowie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...] w C. Podkreślenia przy tym wymaga, że umieszczenie decyzji w wykazie, o którym mowa w art. 546 Prawa wodnego ma charakter wyłącznie informacyjny, gdyż wygaśniecie na podstawie art. 546 ust. 1 Prawa wodnego następuje z mocy prawa, a żaden przepis prawa nie uzależnia zaistnienia skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy od sporządzenia oraz opublikowania takiego wykazu. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że norma art. 546 ust. 1 Prawa wodnego z woli samego ustawodawcy spowodowała pozbawienie mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy po 1 stycznia 2018 r., tj. dniu wejścia w życie nowej ustawy Prawo wodne (wyrok NSA z 21 maja 2020 r. sygn. II OSK 3251/19). Wygaśnięcie decyzji z mocy art. 546 ust. 1 Prawa wodnego stanowi jednak uzasadnienie do umieszczenia decyzji w przedmiotowym wykazie, do czego organ administracji zobligowany jest na podstawie art. 546 ust. 5 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu inwestor, którego praw i obowiązków dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, jest uprawniony do właściwej informacji, wynikającej z przedmiotowego wykazu tak, by miał możliwość podjąć lub zaniechać działania w zakresie planowanej inwestycji. W piśmie z 4 kwietnia 2022 r. skarżący, występując do Burmistrza wskazywał, że jako adresat decyzji jest uprawniony do realizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją bądź też do przeniesienia praw z niej wynikających na rzecz osób trzecich. W rezultacie treść wykazu w sposób istotny wpływa na przyszłe zamierzenia i działania skarżącego. Zasadne zatem staje się dokonanie ustaleń w zakresie działek, które obejmuje inwestycja wskazana w decyzji Burmistrza Władysławowa z 11 kwietnia 2006 r. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że decyzja z 11 kwietnia 2006 r. dotyczy w istocie jedynie działki nr [...]. W treści warunków i szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu (2. pkt 1) wskazano co prawda, że budowa budynku planowana jest na działce nr [...], jednakże w dalszej części (2 pkt 2 lit. c) podana jest maksymalna powierzchnia zabudowy dla działek nr [...] i [...], natomiast w rozstrzygnięciu, nie zaś jak wskazuje skarżący w tytule decyzji, wskazano jako teren inwestycji cztery działki ewidencyjne nr [..]-[..]. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 5 zarządzenia nr 9 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z 13 października 2011 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Gminy Miasta Władysławowa, województwo pomorskie, powiat pucki, Obwód Ochrony Wybrzeża Rozewie (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. nr 142 poz. 2936), położone w C. działki nr [...] i [...] znajdują się w granicach pasa technicznego. Uznać zatem należy, że działki nr [...] i [...] położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu z art. 16 pkt 34 lit. d) Prawa wodnego. Na powyższe ustalenia nie wpływa treść przedłożonego wraz ze skargą zaświadczenia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, że działka nr [...] nie znajduje się na obszarze zagrożonym powodzią o niskim prawdopodobieństwie i nie znajduje się na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi w przypadku przerwania lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego. Na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią położone są bowiem dwie z czterech działek, które określono jako teren inwestycji (tj. [...] i [...]), przy czym jedna z nich, tj. działka nr [...], jest wprost wskazana w części decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącej maksymalnej powierzchni zabudowy. W rezultacie, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, Burmistrz prawidłowo dokonał umieszczenia decyzji o warunkach zabudowy nr RGP-7331/56/2006 z 11 kwietnia 2006 r. w wykazie decyzji wygasłych, sporządzonym na podstawie art. 546 ust. 5 Prawa wodnego, spełniając obowiązek informacyjny wynikający z tego przepisu. Odnosząc się do aktualizacji sporządzonego wykazu decyzji, Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Burmistrza, że dokonując zmian w opracowanej wcześniej treści wykazu organ wskazuje informacje, nie zmieniając stanu prawnego decyzji, a realizując obowiązek informacyjny względem skarżącego. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego, dotyczącego terminu na "wydanie wykazu", który upłynął 12 miesięcy od wejścia w życie Prawa wodnego, czy też braku podstawy do aktualizacji wykazu. Zauważyć należy, że prawodawca w art. 546 ust. 5 zastosował pojęcie "opracowanie", którego z uwagi na dyrektywy wykładni (zakaz wykładni synonimicznej) nie należy utożsamiać ze stosowanym w innych przepisach Prawa wodnego pojęciem języka prawnego "wydanie". Opracowanie wykazu ma bowiem inny charakter niż wydanie przepisów wykonawczych czy aktów administracyjnych. Zdaniem Sądu organ był zatem uprawniony do dokonania uzupełnienia przedmiotowego wykazu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na wiosek skarżącego zgłoszony w skardze, przy braku sprzeciwu organu.