II SA/Ke 720/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Łoniowie z dnia 29 kwietnia 2003 r. nr V/23/2003 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Dnia 29 kwietnia 2003 r. Rada Gminy w Łoniowie, na podstawie art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectw, podjęła uchwałę nr V/23/2003 w sprawie uchwalenia statutów sołectw gminy Łoniów. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, który domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucił temu aktowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutu sołectwa Gminy Łoniów społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami; Prokurator zarzucił, że Rada Gminy w Łoniowie podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, nie wskazała również, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie z wymogami art. 5a u.s.g. Dlatego też należy uznać, że takich konsultacji nie przeprowadzono, bądź przeprowadzono je w sposób niewystarczający. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w zaskarżonej uchwale wskazano, że została ona uchwalona po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectw. W archiwum urzędu brak jest protokołów z zebrań wiejskich, na których były omawiane projekty statutów. Zachowało się tylko nagranie z sesji Rady, z którego wynika, że przewodniczący poinformował o przeprowadzonych konsultacjach w sołectwach oraz, że statuty zostały omówione na posiedzeniu stałych komisji. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący, jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectw gminy Łoniów). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw gminy Łoniów społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami tutejszego Sądu: z 11 września 2019 r. - II SA/Ke 551/19, z 23 stycznia 2020 r. - II SA/Ke 1077/19, z 6 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 49/20, z 12 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 55/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym skład orzekający, akceptując i uznając za własną argumentację prawną, jaka legła u podstaw powyższych wyroków, posłuży się tą argumentacją w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej; zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; organizację i zadania organów jednostki pomocniczej: zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 roku, II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela. W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectw Gminy Łoniów. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca na terenie Gminy Łoniów zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak wynika z odpowiedzi na skargę nie zachował się protokół z sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Jednak z zachowanego nagrania z tej sesji wynika, że przewodniczący poinformował, że konsultacje zostały przeprowadzone oraz, że projekty statutów zostały omówione na posiedzeniu stałych komisji. Organ natomiast nie podał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały, obowiązywała uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy. W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza więc niepodjęcie przez gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Równocześnie nie mogło prowadzić do oddalenia skargi twierdzenie organu, że konsultacje z mieszkańcami faktycznie zostały przeprowadzone, gdyż wynika to z nagrania z sesji z 29 kwietnia 2003 r., na której Przewodniczącego Rady Gminy w Łoniowie poinformował, że takie konsultacje zostały przeprowadzone. Po pierwsze, powyższe twierdzenie Przewodniczącego Rady Gminy w Łoniowie nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a w przedmiotowej sprawie – jak wyżej wyjaśniono – w gminie nie obowiązywała uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Po drugie, wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. W aktach sprawy nie ma jednak dowodu na to, że projekt nowego statutu został w ogóle uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów w szczególności wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu statutu sołectw Gminy Łoniów, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectwa o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu, bądź protokołów. Organ nie przedstawił również notatek z posiedzenia komisji stałych, na których, jak twierdzi, miały być projekty statutów omówione. Brak jest też dowodów publicznego ogłoszenia o porządku obrad zebrania wiejskiego oraz dowodów, czy projektowana treść nowego statutu została udostępniona zarówno przed, jak i po tym zebraniu mieszkańcom zainteresowanego sołectwa. Tymczasem udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Nie było więc wystarczające dla oddalenia zarzutu o niepoddaniu projektu statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że w zaskarżonej uchwale wskazano, że statuty uchwalono po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, natomiast w zasobach archiwalnych nie zachowały się protokoły z zebrań wiejskich, na których były omawiane projekty statutów. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 u.s.g. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.