II SA/Ke 492/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Bejsce z dnia 22 listopada 2021 r. nr XXVIII/194/2021 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 4 ust. 1, § 13 ust. 2, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 22 listopada 2021 r., nr XXVIII/194/2021, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bejsce, Rada Gminy Bejsce, powołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), w związku z pozytywną opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju wyrażoną w piśmie z dnia 28 października 2021 r., uchwaliła przedmiotowy Regulamin stanowiący załącznik do uchwały. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 4 ust. 1, § 13 ust. 2, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 2 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("usg"), art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("ucpg"), a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez: 1. istotne naruszenie prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg poprzez nałożenie w § 4 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie terminu "niezwłocznie", a także przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych; 2. istotne naruszenie prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg przez bezprawne zobowiązanie właścicieli do wystawiania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas ich odbierania poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające ich odebranie, co wynika z § 13 ust. 2 regulaminu, w sytuacji gdy obowiązek taki winien być określony w treści umowy; 3. istotne naruszenie prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, który upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych i precyzyjnych obowiązków" nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wprowadzając w § 17 ust. 1 Regulaminu w sposób niejasny i nieprecyzyjny, działając tym samym wbrew art. 2 Konstytucji RP oraz naruszając wymóg precyzji atu normatywnego; 4. istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w § 18 ust. 2 Regulaminu zapisu dotyczącego kosztów związanych ze schwytaniem zwierząt domowych, także ich dowozem do schroniska, trzymaniem i ewentualnym leczeniem w przypadku nienależytego sposobu opieki, gdy upoważnienie ustawowe mocą art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg przyznaje gminie jedynie kompetencje w zakresie określanie wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten pozostaje ponadto w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że określenie częstotliwości wykonywania obowiązków nie zostało przewidziane w zobowiązaniach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg. Gdyby ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia w tym zakresie radzie gminy, to wprost zapisałby takie właściwości w upoważnieniu ustawowym, tak jak to uczynił w pkt 3 w odniesieniu do obowiązku określania częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Dalej Prokurator wskazał, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg dotyczy rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesję. Zapis w § 17 ust. 1 Regulaminu jest z kolei wysoce nieprecyzyjny, przy braku w systemie prawa norm określających jak duże hałasy, intensywne odory stwarzają uciążliwość dla ludzi, wykonanie nałożonego w tym przepisie obowiązku jest w praktyce niemożliwe. Natomiast delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nie upoważnia rady gminy do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku pokrywania kosztów ich schwytania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bejsce wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie w całości. W uzasadnieniu, w odniesieniu do § 4 ust. 1 Regulaminu wyjaśnił, że Gmina nie zakreśliła konkretnego terminu uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, a jedynie nałożyła obowiązek działania bez zbędnej zwłoki. Miała na uwadze ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a brak obowiązku niezwłocznego działania powodowałby brak możliwości egzekucji przepisu. Zamieszczenie zapisu dotyczącego wyłączenia obowiązku uprzątania chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów byłoby zapisem martwym , ponieważ Gmina nie wyznaczyła stref płatnego parkowania. W odniesieniu do § 13 ust. 2 Regulaminu organ wskazał, że nie istnieje inny sposób powszechnego odbioru odpadów niż spod domu mieszkańców. Proponowana przez skarżącego forma "zawarcia umowy" jest niewystarczająca do efektywnego odbierania odpadów. Nie istnieje bowiem przepis nakazujący mieszkańcom Gminy zawarcie wskazanej przez skarżącego umowy. Nie wiadomo również z kim mieszkańcy mieliby zawrzeć umowę, ponieważ odbiór odpadów stanowi zadanie Gminy, które jest wykonywane przy pomocy przedsiębiorstw zewnętrznych. Odpowiadając na zarzut dotyczący § 17 ust. 1 Regulaminu organ odwołał się do treści art. 144 Kodeksu cywilnego, który również używa pojęć nieostrych. Wymóg trzymania zwierząt tak, aby nie stwarzały zagrożenia lub uciążliwości, a także zanieczyszczeń jest zrozumiały i wystarczająco konkretny. Przyjęcie maksymalnych reguł i norm nakładałoby niepotrzebne obowiązki na właścicieli, których zwierzęta nie powodują zagrożenia, uciążliwości lub zanieczyszczeń terenów wspólnych. W odniesieniu do § 18 ust. 2 Regulaminu organ podniósł, że art. 11a ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zwierząt dotyczy zwierząt bezdomnych, a zatem nie reguluje sytuacji, w której dojdzie do wyłapania zwierzęcia, co do którego możliwe jest ustalenie właściciela lub opiekuna. Gmina upatruje możliwości obciążenia osoby trzymającej zwierzę domowe kosztami wyłapania, trzymania i leczenia zwierzęcia, które nie jest bezdomne w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), dalej jako "ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (ust. 2): 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Prokuratora, tj. w zakresie § 4 ust. 1, § 13 ust. 2, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 2 załącznika do uchwały. W § 4 ust. 1 Regulaminu właściciele części nieruchomości służących do użytku publicznego zostali zobowiązani do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nadto właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości uprzątania tych zanieczyszczeń. Wskazanie, że ma to następować "niezwłocznie" stanowi rozszerzenie ustawowego obowiązku. Nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4798/21). Powstanie zanieczyszczeń może nastąpić w godzinach wieczornych lub nocnych, a kwestionowany przez Prokuratora zapis oznaczałby w istocie obowiązek nieustannego monitorowania opadów, co byłoby nieracjonalne i sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Również odesłanie w kwestionowanym przepisie Regulaminu do art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg wychodzi poza granicę upoważnienia ustawowego, stanowiąc nieuprawnione odesłanie do systemu prawnego i materii uregulowanej ustawowo. Z uwagi na powyższe, konieczne było stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. W porządku prawnym nie mógł się ostać również § 13 ust. 2 Regulaminu, określający, że właściciele nieruchomości obowiązani są udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny dojazd w celu ich opróżnienia. Zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg delegacja dotyczy bowiem samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesję. Z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości w ten sposób, aby tworzyć obowiązek w postaci wystawiania pojemników i worków przed posesję. Tego rodzaju regulacja nie mieści się w ramach warunków rozmieszczenia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. W tym miejscu należy jednak wyjaśnić, że nie ma racji Prokurator twierdząc, że obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów. W stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., właściciele nieruchomości wymienionych w art. 6h ustawy mają obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są należące do nich nieruchomości. Od tej daty to nie właściciel, ale gmina zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6d ust. 1 i 6f ust. 1a ucpg). Niezasadność zaprezentowanej w skardze argumentacji w omawianym zakresie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na wskazane wyżej przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej przy stanowieniu § 13 ust. 2 Regulaminu poprzez nieuprawnione rozszerzenie "warunków rozmieszczenia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości" na nałożony na właścicieli obowiązek wystawiania ich poza posesje. Zasadny jest również zarzut dotyczący § 17 ust. 1 Regulaminu, w którym określono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg upoważnia radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprawdzie pod względem literalnym zakres upoważnienia sformułowany został dość szeroko, jednak wykonanie takiego upoważnienia nie może abstrahować od ogólnych zasad prawa oraz bezwzględnie wiążących regulacji ustawowych normujących tego rodzaju problematykę. Jak wynika z art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Według zaś art. 77 § 2 Kw, kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. Stwierdzić trzeba, że w świetle tego rodzaju unormowań ustawowych zawarty w § 17 ust. 1 Regulaminu nakaz nie przedstawia właściwie żadnej wartości normatywnej stanowiąc w istocie potwierdzenie ogólnego obowiązku zachowania należytego nadzoru nad posiadanym zwierzęciem, co nie może być uznane za należyte wykonanie upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Eliminacji z porządku prawnego wymagał również § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały, określający, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe, które w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi zwierzętami, ponoszą w razie ich ucieczki koszty wyłapania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nie upoważnia rady gminy do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku pokrywania kosztów ich wyłapania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku. Natomiast obowiązki związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiem bezdomności zwierząt reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638), z której wynika (art. 11a ust. 1 i 5), w ten sposób, że koszty programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina (por. wyroki: NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2439/14; WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ke 351/20). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 4 ust. 1, § 13 ust. 2, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.