I OSK 2555/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 443/17 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 443/17, oddalił skargę R. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. B., który zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. rażące naruszenie prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. -poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo jej wadliwości. W ocenie skarżącego kasacyjnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że nie zachodziły szczególne okoliczności, uprawniające do uzyskania renty w drodze wyjątku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz zaniechał przeprowadzenia dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo tego, że był do tego zobowiązany na podstawie art. 77 k.p.a., o czym świadczyły dołączone do skargi kserokopie dokumentów; 2. rażące naruszenie prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki wskazujące na potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając zaskarżoną decyzję i odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia w drodze wyjątku, naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Zarzuty te okazały się nieuzasadnione, a częściowo także wadliwie skonstruowane. Zwrócić należy na wstępie uwagę, że skargę kasacyjną – zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. - można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor, podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., powiązał go nie tylko z przepisami procesowymi, w postaci: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. ale i z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.), który przecież ma charakter materialnoprawny. Zatem ewentualne stwierdzenie przez Sąd I instancji jego naruszenia (poprzez błędną wykładnią lub niewłaściwe zastosowanie) mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji tylko w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a który nie został ujęty w zarzutach kasacyjnych. Pomimo jednak powyższej wadliwości konstrukcji skargi kasacyjnej, skład orzekający uznał, iż możliwe było w tym przypadku odniesienie się do wskazanego w niej zarzutu, jakim była błędna wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, polegająca na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Jak wyżej wspomniano skarga kasacyjna została w niniejszym przypadku oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i obie te podstawy były ze sobą ściśle powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem R. B. z dnia 11 kwietnia 2016 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymaną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ uznał bowiem, że świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane wnioskodawcy, gdyż nie stwierdzono w tym przypadku za istnienia przesłanek, o których mowa w 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (szczególnych okoliczności). Strona nie wykazała bowiem, aby niespełnienie warunków do przyznania jej świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu, jak również aby nie posiadała niezbędnych środków utrzymania. Ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając, że prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy uprawniał organ do przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługiwała renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Mając zaś na względzie pozostałe przepisy tej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, stwierdzić trzeba, iż przepis art. 83 ust. 1 jest regulacją szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia - odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu - przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z ww. przepisu nie mają zatem charakteru roszczeniowego, gdyż są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy) a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ("Prezes Zakładu może przyznać..."). Zaznaczyć jednak w tym miejscu trzeba, że pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, iż ma on całkowitą swobodę w tym względzie. W każdym bowiem przypadku ocena zaistnienia przesłanek z art. 83 ust.1 musi być poprzedzona wnikliwą analizą sytuacji wnioskodawcy. Tym niemniej należy pamiętać, iż to obowiązkiem wnioskującego o przyznanie renty w drodze wyjątku jest wskazanie wszelkich tych okoliczności, które przemawiać mogą za przyznaniem tego świadczenia. Jak słusznie zatem zauważył Sąd I instancji, z omawianego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Należy ponadto podkreślić, że świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Ocena, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do organu, który musi ustalić i zbadać stan faktyczny danej sprawy, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak, jak wskazano wyżej, to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie powinien wykazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżący, na dzień orzekania przez organ administracyjny, nie mógł podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Zgodnie bowiem z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] lutego 2016 r. r. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od 26 sierpnia 2015 r. Dodatkowo, z przyjętych przez Sąd Wojewódzki ustaleń organu wynika, że wnioskodawca po uwzględnieniu dodatkowych okresów ubezpieczenia (od dnia 6 kwietnia 2010 r. do dnia 28 czerwca 2010 r. w Urzędzie Miejskim w B. oraz od dnia 2 czerwca 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. w [...] Sp. z o.o.), na przestrzeni 50 lat życia udokumentował 11 lat i 2 miesiące okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed zgłoszeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania tego świadczenia, skarżący udowodnił 2 lata, 5 miesięcy i 18 dni tych okresów. Poza tym od dnia 1 października 1984 r. do dnia 1 maja 1986 r., od dnia 1 stycznia 1992 r. do dnia 28 lutego 1995 r., od dnia 18 października 2000 r. do dnia 11 listopada 2001 r., od dnia 21 grudnia 2001 r. do dnia 15 września 2003 r., od dnia 1 listopada 2003 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., od dnia 26 września 2005 r. do dnia 9 kwietnia 2007 r. oraz od dnia 29 czerwca 2010 r. do dnia 14 sierpnia 2013 r. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W okresie tym nie była w stosunku do skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Powyższe okoliczności, wynikające z akt sprawy, nie zostały podważone przez skarżącego, a w toku postępowania administracyjnego nie wskazał on żadnego innego zdarzenia bądź trwałego stanu wykluczających aktywność zawodową. Skarżący ani na etapie postępowania administracyjnego, ani w skardze nie wskazał żadnych okoliczności związanych ze stanem zdrowia (potwierdzonych stosownymi orzeczeniami lekarskimi), które uniemożliwiałyby mu znalezienie pracy w okresie poprzedzającym całkowitą niezdolność do pracy. Powoływał się zaś jedynie na trudności w znalezieniu pracy związane z wysokim bezrobociem w pierwotnym miejscu zamieszkania, co jak słusznie skonstatował Sąd Wojewódzki, nie było wystarczającym argumentem usprawiedliwiającym niepodejmowanie zatrudnienia podlegającego ubezpieczeniu. W warunkach bowiem bezrobocia utrzymującego się na wysokim poziomie, każda z osób, która w takim okresie nie może znaleźć stałego zatrudnienia, a co za tym idzie nie podlega ubezpieczeniu społecznemu - mogłaby w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku, co prowadziłoby do jego powszechności, w sytuacji, kiedy niewątpliwie świadczenie to przyznawane jest w szczególnym trybie (zob. dział VI ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Natomiast wskazywane dopiero na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej okoliczności, dotyczące podnoszenia przez skarżącego kwalifikacji zawodowych, czy też przebywania w zakładzie karnym, jakkolwiek poparte stosowną dokumentacją, nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego wyroku i jako takie nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Konkludując powyższe wywody, stwierdzić należy, że stan sprawy został przez organy prawidłowo ustalony na podstawie kompletnie zebranego materiału dowodowego i prawidłowo zaaprobowany przez Sąd Wojewódzki. Okoliczności sprawy zostały rozpatrzone i zasadnie ocenione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Oznacza to, że nie można podzielić zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest również zasadny. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Analizując niniejszą sprawę pod kątem istnienia "szczególnych okoliczności", Sąd Wojewódzki zasadnie więc przyjął, że nie zostały one wykazane w rozumieniu ww. przepisu. Przywołane zdarzenia nie miały charakteru zewnętrznego, obiektywnego i niezależnego od woli skarżącego kasacyjnie. Sama trudna sytuacja życiowa skarżącego, którą dostrzegł Sąd pierwszej instancji, nie może być uznana za okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy. W świetle powyższych rozważań, wobec niespełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" uzasadniających niedopełnienie przez skarżącego wymagań, od których uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia w trybie zwykłym, Sąd nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, a tym samym do podważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadzie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się końcowo do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji bezrefleksyjnie przyjął, iż pomimo całkowitej niezdolności do pracy był on osobą zatrudnioną, otrzymującą wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto, w sytuacji kiedy skarżący podjął zatrudnienie tylko tymczasowo wobec braku środków do życia, jednakże ze względu na swój stan zdrowia nie podejmuje pracy zarobkowej, co wynika bezpośrednio z jego wniosku o przyznanie pomocy prawnej, wskazać należy, że okoliczność pobierania rzeczonego wynagrodzenia została ustalona na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Wydziału Ubezpieczeń i Składek. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że skarżący nie posiada niezbędnych środków na utrzymanie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).