III FSK 4501/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 186/21 w sprawie ze skargi O. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2020 r. nr [...], 3) zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz [...] kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za I instancję, 4) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 186/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA") w sprawie ze skargi O. W. (dalej: "Skarżąca") stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. (dalej: "Rada Miejska") z [...] r. nr [...] (dalej: "Uchwała") zmieniającej Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sporne w sprawie zagadnienie prawne dotyczyło przepisu końcowego Uchwały, określającego kwestię jej wejścia w życie. Zgodnie z tą regulacją Uchwała wchodziła w życie z dniem 1 sierpnia 2020 r., będąc ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa [...] 27 lipca 2020 r. (podjęta 23 lipca 2020 r.). WSA stwierdził, że kwestionowany w skardze przepis § 3 zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych"), bowiem w sprawie nie zachodził żaden z przypadków pozwalających na zastosowanie w sprawie krótszego niż 14-dniowego okresu vacatio legis. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku, Rada Miejska wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie nieważności jedynie § 3 Uchwały obejmującej datę jej wejścia w życie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postepowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a."), poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że Uchwała została uchwalona z naruszeniem prawa, czego konsekwencją było stwierdzenie jej nieważności w całości; b) art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196; dalej "k.p.a."), poprzez jego błędną interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez WSA, iż Uchwała dotknięta jest wadą kwalifikowaną, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia jej nieważności w całości; c) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., 135 p.p.s.a. oraz art. 147 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez WSA niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uwzględnieniu skargi na Uchwałę, wyrażające się w przyjęciu, że § 3 tej Uchwały narusza prawo, albowiem sformułowanie, że wchodzi ona w życie z dniem 1 sierpnia 2020 r. stanowi naruszenie 14-dnlowego vacatio legis - wskutek czego doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g."; d) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., 135 p.p.s.a. oraz art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez błędne przyjęcie, iż podjęcie Uchwały nastąpiło z naruszeniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i kontrola tego aktu prawa miejscowego wymaga stwierdzenia jego nieważności w całości. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez błędne przyjęcie, że zastosowanie powyższej normy nie może mieć zastosowania odnośnie aktów prawa miejscowego takiego jak zaskarżona Uchwała, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości; b) art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 6m ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2019 poz. 2010 ze zm.; dalej "u.c.p.g."), poprzez pominięciu w swoich ustaleniach, że ustalenie w zaskarżonej Uchwale nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie zwalnia Gminy z obowiązku doręczenia zawiadomień właścicieli nieruchomości o tej zmianie i zobowiązaniu do jej uiszczenia, co może dopiero prowadzić do wyegzekwowania tego rodzaju opłat; c) art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 6r u.c.p.g., poprzez pominięcie, że ustalenie w zaskarżonej Uchwale nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiło wyraz obowiązku Gminy w zapewnieniu obowiązku bilansowania się systemu gospodarki odpadami; d) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 u.s.g., poprzez pominięcie, iż pomimo tego, że organ nadzoru nie skorzystał ze swojego prawa kontroli Uchwały i nie zgłosił uwag w tym zakresie, to zdaniem WSA uchwałę wydano z tak rażącym naruszeniem prawa, że uzasadniało to stwierdzenie nieważności Uchwały w całości bez rozważenia podjęcia środków mniej dotkliwych dla Gminy. Skarżąca bez udziału profesjonalnego pełnomocnika wniosła pismo zatytułowane "w odpowiedzi na skargę kasacyjną", w którym częściowo odniosła się do przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej sprawie skład NSA uznał, że główny problem został dostatecznie wyjaśniony, co dało podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku WSA w całości oraz merytoryczne rozpoznanie uprzednio wniesionej skargi przez Skarżącą. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości przepisu końcowego zaskarżonej Uchwały, tj. dotyczącego jej wejścia w życie, zgodnie z którym organ postanowił, że Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2020 r., będąc ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa [...] dnia 27 lipca 2020 r. (Uchwała podjęta 23 lipca 2020 r.). Nie należą do przedmiotu sporu zarzuty Skarżącej kierowane do decyzji Burmistrza S., które Jej zdaniem nie spełniały wymogów formalnych określonych w art. 104 k.p.a., jak również nie może być przedmiotem sporu w niniejszej sprawie kwestia niepoinformowania z wyprzedzeniem o nowej wyższej stawce omawianej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznaje zarzut naruszenia przez WSA art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., 135 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że Uchwała została uchwalona z naruszeniem prawa, ale tylko w zakresie w jakim odnosi się do stwierdzenia jej nieważności w całości, zamiast stwierdzenia jej nieważności w części. W rozpatrywanej sprawie orzeczenie o nieważności całej Uchwały nie znajduje wystarczającego uzasadnienia prawnego. W myśl przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Cytowany wyżej przepis nie wskazuje, jakiego rodzaju "naruszenia prawa" są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały w całości lub w części. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej prawa, w takiej sytuacji należy mieć na uwadze postanowienia przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z "przypadkiem nieistotnego naruszenia prawa", gdyż naruszono przepisy odnoszące się do procedowania w sprawie uchwały o ustaleniu dla zobowiązanych wyższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Obowiązuje tu zasada zachowania tzw. vacatio legis. Wyłącznie w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 art. 4 tej ustawy, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Taki "uzasadniony przypadek" w rozpatrywanej sprawie nie zaistniał. Obowiązek zachowania odpowiedniej vacatio legis, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, jak słusznie zauważa WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowi jedną z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynika wprost z zasady zaufania do państwa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Nowe regulacje prawne powinny być wprowadzane w życie z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie bowiem zauważał, że adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania (por. orzeczenia TK z dnia: 15 grudnia 1997 r., sygn. K. 13/97, OTK ZU nr 5/1997, poz. 69, 4 stycznia 2000 r., sygn. K. 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). W rozpatrywanej sprawie obowiązek zachowania odpowiedniej vacatio legis nie został zrealizowany przez Radę Miejską. Słusznie zatem wywodził WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący niezachowania 14-dniowego okresu od ogłoszenia do wejścia w życie, a zatem naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez zawarcie w § 3 zaskarżonej uchwały sformułowania, że wchodzi ona w życie z dniem 1 sierpnia 2020 r., tj. z naruszeniem 14-dniowego vacatio legis. Okoliczność ta przesądza, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Argumentów dla skrócenia tego minimalnego ustawowego okresu nie dostarczył również sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, czy też odpowiedzi na skargę, gdzie podjął jedynie próbę identyfikowania jego obowiązków wynikających z u.c.p.g. z "wykonywaniem zasad prawnokonstytucyjnych". Brak natomiast przewidzenia przez organ dodatkowego obciążenia finansowego, a tym samym zapobiegliwości organu i zbyt późne podjęcie uchwały nie może stanowić usprawiedliwienia dla skrócenia 14–dniowego vacatio legis. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał częściową zasadność skargi, w efekcie stwierdzając nieważność zaskarżonej Uchwały w części. Zarzuty Skarżącej kierowane do decyzji Burmistrza S., która Jej zdaniem nie spełniała wymogów formalnych określonych w art. 104 k.p.a., jak również niepoinformowanie z wyprzedzeniem o nowej wyższej stawce omawianej opłaty, pozostawały poza przedmiotem niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe wywody, za nietrafne należy uznać wszystkie pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów postępowania za I instancję oraz odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Mirella Łent Sławomir Presnarowicz Wojciech Stachurski