II OSK 1584/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 862/20 w sprawie ze skargi I. D. i S. D. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 maja 2020 r., nr WINB-WOA.7722.101.2020.MG w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., II SA/Gl 862/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. D. i S. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] maja 2020 r., [...] , którym utrzymano w zasadniczej części (zmianie podlegał jedynie termin wykonania postanowienia) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] marca 2020 r., [...] o nałożeniu na skarżących obowiązku przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta [...] o zgodności rozbudowy budynku gospodarczego o cześć mieszkalną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pisemnych motywach wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, aprobując ustalenia organów, że I. D. i S. D. zrealizowali rozbudowę budynku gospodarczego o część mieszkalną na działce o numerze [...] przy ul. [...] w [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sąd wywodził, że stosownie do ustaleń poczynionych w toku postępowania, rozbudowa budynku następowała sukcesywnie w latach 2000-2013 r. Obejmowała ona częściową zabudowę schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczeń strychu, likwidację wrót garażowych, częściową rozbiórkę pomieszczenia kotłowni, adaptację poddasza na cele mieszkalne i wreszcie nadbudowę budynku o pomieszczenie pokoju i wreszcie rozbudowę kotłowni. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zostały wykazane przez organy w sposób wystarczający, dlatego też za niezasadny uznano w wyroku zarzut niewykorzystania przez organy innych środków dowodowych. Odnosząc się do zagadnień materialnoprawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ocenił, że w zaistniałych okolicznościach prawidłowo zastosowano procedurę z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli I. D. i S. D. zarzucając naruszenie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez niezastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi, podczas gdy organy obu instancji nie przeprowadziły ustaleń, czy roboty budowlane przeprowadzone przez skarżących doprowadziły do rozbudowy obiektu budowlanego w taki sposób, iż rozbudowana część stanowi integralną część obiektu dotychczasowego (zgodnego z prawem) i połączoną z nim trwale (skarżący zaznaczyli przy tym, że rozbiórka nadbudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części); w konsekwencji doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 P.b. przez błędne zastosowanie; – art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zwrócili się także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej skarżący przedstawili analizę zakresu przedmiotowego trybów legalizacyjnego (art. 48 P.b.) i naprawczego (art. 50-51 P.b.), zaznaczając, że ten drugi znajdzie zastosowanie w przypadkach innych niż określone dla procedury legalizacyjnej. Zgodzili się, że w stanie faktycznym sprawy doszło do rozbudowy budynku, co mieściłoby się w pojęciu budowy, do której nawiązuje art. 48 ust. 1 P.b. Zaznaczyli jednak, że sprawa dotyczy takiej oto szczególnej sytuacji, gdzie rozbudowana część budynku stanowi integralną część obiektu dotychczasowego i będzie jest z nim trwale połączona, co powoduje, że rozbiórka rozbudowy/nadbudowy nie będzie możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części. Jest to przypadek, w którym w orzecznictwie dopuszcza się wyłączenie zastosowania art. 48 P.b. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r., II OSK 1750/15). W ocenie I. D. i S. D. należało więc wymagać od organów nadzoru budowlanego przeprowadzenia dokładniejszego postępowania dowodowego. Sąd pierwszej instancji, nie związany zarzutami i wnioskami skargi (stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a.) powinien dostrzec to uchybienie po stronie organów i uwzględnić skargę (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Skarżący dodali, że przeprowadzone przez nich roboty budowlane miały istotny wpływ na aktualny stan obiektu budowlanego. Obecnie odtworzenie stanu pierwotnego nie będzie możliwe. Motywując zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. I. D. i S. D. zaznaczyli, że Wojewódzki Inspektor zmienił postanowienie organu pierwszej instancji i określił wobec nich termin wykonania obowiązku do dnia [...] lipca 2020 r. Zdaniem skarżących podobnie powinien uczynić Sąd pierwszej instancji, który orzekał w dacie, gdy termin określony w zaskarżonym postanowieniu już upłynął. Oznacza to, że w istocie skarżący, decydując się na złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach narazili się na negatywne konsekwencje w postaci niemożliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i konieczności rozbiórki obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Powyższe zastrzeżenie dotyczące związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest ważne z realiach niniejszej sprawy z uwagi na procesową konstrukcję środka zaskarżenia wywiedzionego przez I. D. i S. D. Należy zwrócić uwagę, że zarzucili oni Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego "niezastosowanie" i oddalenie skargi, w dalszej części zarzutu łącząc to z pominięciem przez Sąd, że organy "nie przeprowadziły [koniecznych] ustaleń faktycznych" i to doprowadzić miało do "błędnego zastosowania" art. 48 ust. 1 P.b. Opisany tu zarzut skargi kasacyjnej ma dwa mankamenty. Po pierwsze niewłaściwym jest stawianie zarzutu naruszenia przepisu stanowiącego podstawę wyroku przez jego "niezastosowanie". Raczej należałoby twierdzić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a., który stosował i który jest podstawą zapadłego w sprawie orzeczenia o oddaleniu skargi. Po drugie, co najmniej chybione jest zestawienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 c P.p.s.a., który jest podstawą uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, z "błędnym zastosowaniem" art. 48 ust. 1 P.b., który jest przepisem prawa materialnego. Pomimo niefortunnej konstrukcji przedstawionego zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył go merytorycznie, zważając aby konstytucyjne prawo do sądu przysługujące skarżącym nie doznało uszczerbku. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że intencją I. D. i S. D. było przedstawienie zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie uregulowanej w nim procedury do "rozbudowy", która w sprawie charakteryzuje się brakiem wyodrębnienia powstałej substancji budowlanej. Sąd obecnie orzekający ze zrozumieniem przyjmuje wyjaśnienia skarżących zawarte w skardze kasacyjnej. I. D. i S. D. powołując się na wywód zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r., II OSK 1750/15 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl; tam także powołano dalsze orzecznictwo) przekonują, że zrealizowana przez nich "rozbudowa" to w istocie roboty budowlane, które co prawda zmieniły parametry istniejącego legalnie budynku, ale ich efekt został zarazem zespolony z tym obiektem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywód skarżących nie jest trafny w niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy (należy w tym miejscu podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnego zarzutu naruszenia przepisu prawa dotyczącego administracyjnego postępowania wyjaśniającego). Według ustaleń organów, następnie zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, budynek gospodarczy na działce o numerze [...] przy ul. [...] w [...] został zrealizowany przez I. D. i S. D. w warunkach samowoli budowlanej. Do robót przystąpiono około 1985 r., a na mocy decyzji z dnia 29 grudnia 1994 r. Burmistrza Gminy i Miasta [...] obiekt został zalegalizowany. Budynek składał się wówczas z pomieszczenia garażu (aktualny salon na parterze) oraz pomieszczenia gospodarczego (aktualna kuchnia i łazienka). W latach 1998-2000 wykonano roboty, które swoim zakresem obejmowały: częściową zabudowę schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczeń strychu, likwidację wrót garażowych, częściową rozbiórkę pomieszczenia kotłowni. W latach 2009-2010 r. nastąpiła zaś adaptacja pomieszczeń budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Zmianę sposobu użytkowania dokonano w warunkach samowoli budowlanej. Organ analizując ortofotomapy ustalił, iż inwestorzy dokonali rozbudowy budynku gospodarczego o cześć mieszkalną, to jest nadbudowano budynek o pomieszczenie pokoju (zabudowanie przestrzeni nad aktualną kuchnią i łazienką), ponadto dokonano rozbudowy pomieszczenia kotłowni w latach 2009-2013. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący jednoznacznie dokonali nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego o dodatkowe pomieszczenia, w szczególności przez nadbudowę budynku o pomieszczenie pokoju nad aktualną kuchnią i łazienką oraz przez rozbudowę pomieszczenia kotłowni. W przeciwieństwie do wywodów zawartych w skardze kasacyjnej nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które – jak sugerują skarżący – miały tylko zmienić charakterystykę już istniejącego obiektu budowlanego i których jako takich nie można w substancji tego obiektu wyodrębnić. Wbrew I. D. i S. D. w sprawie mamy do czynienia z typową budową (nadbudową i rozbudową – zob. art. 3 pkt 6 P.b.) budynku wymagającą pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach organy właściwie zdecydowały się procedować w trybie z art. 48 P.b. W szczególności prawidłowo, na podstawie art. 48 ust. 3 P.b., nałożono na skarżących obowiązek przedłożenia stosownej, wymienionej tam dokumentacji, umożliwiającej legalizację dokonanej rozbudowy. Mając na uwadze powyższe, abstrahując nawet od niefortunnej konstrukcji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. (co sygnalizowano w poprzednich akapitach), także od strony merytorycznej nie można było doszukać się dostatecznych racji, aby zarzut ten uznać za usprawiedliwiony. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia w części obejmującej wyznaczenie terminu wykonania obowiązku określonego w art. 48 ust. 3 P.b. W tym miejscu trzeba podkreślić, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną i w odróżnieniu od organów nie orzeka merytorycznie w sprawie, lecz stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Sąd nie miał więc podstawy, aby uchylić – jak chcieliby skarżący – zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu jego wykonania. Postanowienie to w tym zakresie nie naruszało bowiem prawa. Uzupełniając powyższe można zasygnalizować skarżącym, zastrzegając, że jest to zagadnienie wykraczające poza granice niniejszej sprawy, że termin z art. 48 ust. 3 P.b. (wedle przepisów obowiązujących na datę wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie postanowień) organ nadzoru budowlanego określa wedle uznania i następuje to postanowieniu wydanym w toku postępowania legalizacyjnego. Termin ten ma więc charakter procesowy (instrukcyjny) (zob. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, wyd. el., kom. do art. 48, punkt 22.). Niekiedy, w uzasadnionych przypadkach można ubiegać się o jego przedłużenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r., II OSK 348/10, Lex 1071270). Skoro złożona przez skarżących skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.