II SAB/Rz 156/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 24 czerwca 2022 r. w zakresie punktu nr 5 i 7, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 28 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) wpłynęła skarga PD (dalej: "Skarżącego") na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "Komendant", "KPP" lub "Organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że 24 czerwca 2022 r. Skarżący za pośrednictwem poczty e-mail zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej policjanta AA i obejmującej: życiorys, kopię dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informację o przebiegu drogi zawodowej, kopie mianowania na policjanta, kopię oświadczenia majątkowego, kopię aktualnych badań psychiatrycznych, informację o wysokości wynagrodzenia brutto za czerwiec 2021 r. Zdaniem skarżącego, Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) - dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Skarżący powołując się na przepisy w.w ustawy oraz na orzecznictwo sądowe wniósł do Sądu o zobowiązanie Komendanta do załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W ocenie Organu, dokumentacja objęta wnioskiem skarżącego nie stanowi informacji publicznej, a ponadto zawiera dane osobowe policjanta, które podlegają ochronie m.in. na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zwrócono uwagę na, że Komendant w dniu 11 lipca 2022 r. udzielił odpowiedzi na wniosek PD informując go o tym, że policjanci objęci są ustawą o dostępie do informacji publicznej, jednak za informację publiczną uznać należy te informacje, które dotyczą wyłącznie danych związanych z procedurami powierzenia tym osobom funkcji czy obowiązków policyjnych. Do odpowiedzi na skargę załączono akta sprawy w tym odpowiedź udzieloną skarżącemu z dnia 11 lipca 2022 r. przekazaną mu drogą elektroniczną także 11 lipca 2022 r. Zdaniem Komendanta, wydanie decyzji odmawiającej informacji publicznej nie ma w tym przypadku uzasadnienia prawnego zaś odpowiedź mieściła się w ramach działania na podstawie i w granicach przepisów prawa. Na marginesie zaznaczono, że skarżący wielokrotnie składał, składa i pewnie będzie składał wnioski w trybie ustawy o dostęp do informacji publicznej. Nieprawdziwe są jego twierdzenia, jakoby organ nie miał dobrej woli jak i stawiał mu sztuczną barierę w dostępie do informacji publicznej. Dlatego wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; I. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Wypada wstępnie wyjaśnić, że na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r,, sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA). Sąd po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów skargi oraz przekazanych akt sprawy podzielił niektóre z zarzutów skarżącego o bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w [...] w zakresie dostępu do informacji publicznej. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w treści swego wniosku z dnia 24 czerwca 2022 r. skarżący zwrócił się do Komendanta o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej policjantki AA i obejmującej: życiorys, kopię dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informację o przebiegu drogi zawodowej, kopie mianowania na policjanta, kopię oświadczenia majątkowego, kopię aktualnych badań psychiatrycznych, informację o wysokości wynagrodzenia brutto za czerwiec 2021 r. Według WSA powyższe pismo w zakresie danych ujętych w pkt 5 i 7 obejmowało żądanie udostępnienia informacji publicznej, bowiem dotyczyło treści zawartych w oświadczeniu majątkowym oraz informacji o wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza. Ten wniosek wypływa z następujących motywów. Otóż w myśl art. 62 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.), policjant jest obowiązany złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym, w tym o majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, przy nawiązywaniu lub rozwiązywaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy, corocznie oraz na żądanie przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Z kolei według art. 62 ust. 5 ustawy o Policji, dane zawarte w oświadczeniu majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba, że policjant, który złożył oświadczenie wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie z zastrzeżeniem ust. 7. Informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane bez ich zgody na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Oświadczenie majątkowe funkcjonariusza Policji jako obrazujące stan jego majątku będzie zawierać dane podlegające pod szeroką treść ustawowej definicji informacji publicznej. Należy bowiem zwrócić uwagę na zakres informacji jakie funkcjonariusz ujawnia w oświadczeniu majątkowym. Otóż jak wynika z art. 62 ust. 2 zdanie drugie ustawy o Policji, oświadczenie to powinno zawierać informację o źródłach i wysokości uzyskanych przychodów, posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego, a ponadto o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, gminy, związku międzygminnego, powiatu, związku powiatów, związku powiatowo-gminnego lub związku metropolitalnego mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu. Osiągane przez policjanta przychody ze stosunku służbowego w postaci uposażenia, jak również informacje o mieniu nabytym od Skarbu Państwa czy innego podmiotu publicznego wpisują się w treść art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Powołane przepisy jako informację publiczną każą bowiem traktować informację o majątku publicznym, a z tego majątku pochodzi uposażenie, dodatki do uposażania, stanowiące przychód funkcjonariusza Policji. Również informacja o mieniu nabytym przez funkcjonariusza od państwowych jak i samorządowych osób prawnych wpisywać się będzie w szerokie ramy informacji podlegającej udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Ponieważ żądanie udostępnienia oświadczenia majątkowego czy wysokości uposażenia policjanta stanowiło informację publiczną, to obowiązkiem Komendanta było rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w terminie przewidzianym ustawą i udostępnienie tej informacji lub wydanie decyzji odmownej. Tymczasem w/w Organ Policji w skierowanym do skarżącego piśmie nie spełniającym wymogów decyzji administracyjnej wskazał jedynie na treść art 62 ust. 5 ustawy o Policji, jako argument za nieudostępnieniem wnioskodawcy oświadczenia majątkowego zaś w odniesieniu do żądania podania wynagrodzenia przekazał stronie informację o tym, że jego żądnie nie może zostać zrealizowane trybie u.d.i.p. gdyż nie odpowiadałoby to celowi i funkcji instytucji dostępu do informacji publicznej. Nie spełnia to jednak wymogu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. według którego odmowa udostępnienia danych kwalifikujących się do kategorii informacji publicznej winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. To w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ Policji będzie wyjaśnić zasadność przyjęcia w danym wypadku zaistnienia ewentualnych ograniczeń wynikających z przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 62 ust. 5 ustawy o Policji. Wobec tego, że podjęte czynności Organu nie realizują przepisów u.d.i.p., gdyż nie nastąpiło zarówno udostępnienie informacji jak i nie nastąpiło wydanie decyzji administracyjnej, czy również dozwolone ustawą przekazanie wnioskodawcy wyjaśnień o braku żądanych przez niego danych publicznych, to uznać należało że w tych wąskich granicach zgłoszonego żądania Komendant jest bezczynny. W konsekwencji tej oceny Sądu należało też stwierdzić, że wskazany Organ pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie punktu 5 i 7 i zobowiązać do jego załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt, o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Sąd w tym miejscu wyraźnie zaznacza, że stwierdzenie bezczynności Organu nie przesądza jeszcze, że żądana przez Skarżącego informacja powinna być w całości udostępniona w sposób i formie przez niego wskazanej. Ta kwestia pozostaje poza granicami sądowoadministracyjnej sprawy bezczynności Komendanta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dopiero wydanie przez Organ decyzji o odmowie dostępu mogłoby w dalszej kolejności na skutek ewentualnej skargi uruchomić kontrolę legalnościową sądu administracyjnego pod kątem zaistnienia podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających ograniczenie dostępu. Nie można bowiem pominąć, że wniosek skarżącego i żądane przez niego dane odnoszące się do wskazanego z imienia i nazwiska funkcjonariusza Policji, należało będzie odnieść do ustawowych ograniczeń wynikających z treści art. 62 ust. 2, 5, 7 ustawy o Policji oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast według art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym stanowią w myśl art. 62 ust. 5 ustawy o Policji tajemnicę prawnie chronioną podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że policjant, który złożył oświadczenie, wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie, z zastrzeżeniem ust. 7. Z powyższego wynika, że chronione przytoczonymi przepisami dane o charakterze prywatnym jak i obejmujące informacje niejawne, mogą być udostępnione o ile osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa, jak również gdy policjant który złożył oświadczenie majątkowe, wyrazi pisemną zgodę na udostępnienie informacji zawartych w tym oświadczeniu. Jednocześnie orzeczona bezczynność Organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. o czym orzeczono z kolei w pkt II sentencji wyroku. Komendant nie zignorował bowiem wniosku skarżącego skoro w ustawowym terminie odpowiedział na zgłoszoną potrzebę dostępu, która jakkolwiek nie stanowiła przewidzianej ustawą formy realizacji wniosku (np. decyzji o odmowie dostępu z powołaniem się na art. 62 ust. 5 ustawy o Policji), to stanowiła określoną reakcję motywowaną potrzebą ochrony prywatności funkcjonariusza oraz ochrony informacji niejawnych. Dlatego w ocenie Sądu, podjętych wobec skarżącego działań i zaniechań Organu administracji nie można kwalifikować jako cechujących się lekceważeniem strony i obowiązujących w tej mierze przepisów prawa. W pozostałym zakresie, tj. punktów 1, 2, 3, 4, 6 wniosku z dnia 24 czerwca 2022 r., skarga PD okazała się niezasadna, bowiem pismo Komendanta z dnia 11 lipca 2022 r. stanowiące odpowiedź na jego żądanie realizuje w sposób dostateczny konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, WSA zgadza się z oceną Organu, iż nie wszystkie dane zawarte w życiorysie funkcjonariusza mają charakter publiczny, a tylko takie które wiążą się bezpośrednio z wykonywanymi przez niego obowiązkami służbowymi. Ma również rację Organ rozróżniając wyraźnie w swej odpowiedzi na wniosek strony pojęcie informacji publicznej od nośnika tej informacji. Z tej przyczyny, udostępnieniu może podlegać jedynie treść informacji publicznej zawartej w nośniku informacji, nie zaś sama postać takiego dokumentu. W tych niezbędnych granicach wniosek dostępowy został zrealizowany przez Komendanta bowiem w piśmie z dnia 11 lipca 2022 r. wyjaśniono skarżącemu, że funkcjonariuszka ukończyła studia wyższe w 2010 r. W tej informacji zawarto też wyjaśnienie tego czy ukończyła ona szkołę średnią. Podano także konieczne dane dotyczące czasu przyjęcia do służby w Policji, kolejnych zajmowanych stanowisk oraz ukończonych kursów. W ten sposób udostępniono wnioskodawcy wiedzę o przebiegu drogi zawodowej policjantki. Podane przez Organ wyjaśnienia obejmują też dane jakie strona mogłaby uzyskać poprzez zapoznanie się z nośnikami informacji publicznych w postaci kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, szkoły wyższej, aktu mianowania jak i dyplomu szkoły policyjnej. Nie ulega też wątpliwości, że Komendant podał możliwe do udostępnienia dane na temat zdolności zdrowotnych funkcjonariuszki do pełnienia służby w Policji. Dlatego nie można było w pozostałym zakresie potwierdzić zarzutów skarżącego o bezczynności Organu w sprawie jego wniosku dostępowego o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. Orzeczenie Sądu o kosztach postępowania przed WSA znajduje podstawy w przepisach art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. i obejmuje uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 100 zł.