II OSK 2378/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 717/17 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. II SA/Gd 717/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2013 r. A.J., działając w imieniu własnym i w imieniu mieszkańców [...], zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], ustalającej, na wniosek Spółki A, lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...], obr. [...], w [...] przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 247/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił ww. postanowienia, uznając, że organ powinien raz jeszcze przeanalizować legitymację skarżącego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 2 pkt 5, art. 50, art. 51, art. 52, art. 53, art. 54, art. 58 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 7171 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2017 r. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. II SA/Gd 717/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.J. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Kolegium prawidłowo uznało A.J., właściciela działki nr [...], położonej w odległości 146 m od terenu inwestycji objętej wnioskiem, a więc w zasięgu granic obszaru oddziaływania tej inwestycji wyznaczonego w odległości 378 m, za stronę postępowania ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji ,że posiada legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 109 § 1 k.p.a., Sąd I instancji wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. W ocenie Sądu I instancji za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej nie przemawiają natomiast wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, jak i dotyczące (stwierdzonych również przez Kolegium) uchybień związanych z doręczaniem zawiadomień, pism, i samej decyzji w tej sprawie. Okoliczności te w istocie stanowią bowiem uzasadnienie dla zarzutu pozbawienia okolicznych mieszkańców udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., a więc przesłanki wznowienia postępowania. Nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Dlatego też za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Tak więc wskazywane przez skarżącego wady postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jakkolwiek mogłyby stanowić naruszenie przepisów postępowania, w tym o sposobie powiadamiania stron postępowania o czynnościach organu (art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 109 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a.), nie są podstawą do uznania kwestionowanej decyzji za rażąco naruszającej prawo. Jako niezasadny Sąd I instancji ocenił także zawarty w skardze zarzut dotyczący nieprawidłowego zakwalifikowania przedmiotowego rozstrzygnięcia jako inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 247/16 Sąd wyraźnie wskazał, że argumentacja skargi odnosząca się do kwestionowania realizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego jest chybiona. Przepis art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774; zwanej dalej: u.g.n.), rozpatrywany w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p, wprost wymienia wśród celów publicznych w rozumieniu tej ustawy budowę obiektów łączności publicznej, a do takich należy wieża telekomunikacyjna wraz z antenami i pozostałą infrastrukturą. Jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a więc posiada status urządzenia łączności publicznej. W skardze kasacyjnej A.J. zarzucił ww. wyrokowi naruszenie: 1. art. 50 ust. 1, w zw. z art. 54 pkt. 1, w zw. z art. 56 a contrario u.p.z.p. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt.1a w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a., w zw. z art. 158 ust. 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, iż prawidłowe było rozstrzygnięcie zawarte w ostatecznej decyzji SKO z [...] sierpnia 2017 r., w sytuacji gdy w sprawie zaistniało istotne naruszenie regulacji normujących zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego, przede wszystkim regulacji materialnoprawnych kreujących obowiązek zgodności lokalizacji inwestycji publicznego oraz jej parametrów z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w razie jego braku z zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, które to naruszenie wyrażało się w niezgodności wysokości stacji bazowej [...], wynoszącej 27 metrów z określoną wysokością zabudowy działki przy ulicy [...] tj. działki stanowiącej przedmiot lokalizacji objętego pozwoleniem na użytkowanie obiektu określoną na wysokości 9 metrów; 2. art. 50 ust. 1. w zw. z art. 54 pkt. 2d w zw. z art. 56 a contrario u.p.z.p. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt. 1a, w zw. z art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a., w zw. z art. 158 ust. 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, iż prawidłowe było rozstrzygnięcie zawarte w ostatecznej decyzji SKO z [...] sierpnia 2017 r. i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy w świetle tych przepisów na kanwie przedmiotowej sprawy zaistniało istotne naruszenie prawa obejmujące lokalizację inwestycji na działce nr [...], w sytuacji istnienia zakazu budowy stacji bazowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym obszar, na którym usytuowane są nieruchomości sąsiadujące z inwestycją i znajdujące się w bezpośrednim obszarze jej oddziaływania, w tym nieruchomości skarżącego, a finalnie w sytuacji gdy lokalizacja stacji bazowej [...] na działce [...] nie uwzględniała wymogów ochrony osób trzecich wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. art. 145 ust. 1 pkt.1c, w zw. 7 art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 pkt. 4, w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 w zw. z art. 30 ust. 4, w zw. z art. 156 ust. 1 pkt.2, w zw. z art. 158 ust.2 k.p.a.,w zw. z art. 922 k.c.. w zw. z art. 1025 ust. 2 k.p.c. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, iż prawidłowe było rozstrzygnięcie zawarte w ostatecznej decyzji SKO z [...] sierpnia 2017 r. i nie zachodzą przesłanki do uznania, iż decyzje ustalające lokalizację inwestycji celu publicznego, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, która to ocena Sądu I instancji determinująca bezpośrednio treść oraz kierunek rozstrzygnięcia w materii oddalenia skargi sformułowana została w warunkach: - pominięcia w zupełności zbadania przez Sad I instancji, czy wskazana przez skarżącego sytuacja obejmująca błędne określenie przez Prezydenta Miasta [...] w postępowaniu w przedmiocie określenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stacji bazowej telefonii komórkowej [...] katalogu stron, w szczególności niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu w przedmiocie określenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stacji bazowej telefonii komórkowej spadkobierców właścicieli, których nieruchomość znajdowała się o obrębie bezpośredniego oddziaływania inwestycji celu publicznego oraz uznaniu za stronę w niniejszym postępowaniu osoby, której powyższy status nie przysługiwał, w związku ze znajdowaniem się jej nieruchomości poza sferą oddziaływania inwestycji; - nieuwzględnienia wskazanego powyżej rażącego naruszenia prawa przez SKO na etapie kontroli decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2012 r. w zwykłym trybie wywołanym złożeniem odwołania i w konsekwencji utrzymanie przez SKO w [...] mocą decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. w obiegu prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...], mimo iż rzeczona decyzja winna być uchylona w związku brakiem prawidłowego określenia przez Prezydenta Miasta [...] katalogu stron postępowania; - nieustalenia przez SKO na etapie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. prawidłowego kręgu stron i zaniechanie zawiadomienia wskazanych w poprzednim akapicie osób o toczącym się postępowaniu w sprawie sygn. akt [...]; - przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w warunkach pominięcia właścicieli nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie względem planowanej inwestycji oraz merytoryczne zakończenie postępowania w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie spadkowe zmierzające do ustalenia wszystkich potencjalnych następców prawnych poprzednich właścicieli, co stanowi dodatkowo naruszenie art. 97 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 4 k.p.a.; Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazałą się bezzasadna. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w pierwszej kolejności, że ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], ustalającej, na wniosek Spółki A, lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" nr [...] na działce nr [...], obr. [...], w [...] przy ul. [...]. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzja Kolegium z dnia 3 stycznia 2013 r., nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki, które uniemożliwiają zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 925/18, z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2668/16, z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3278/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem, gdy wydane przez organ rozstrzygnięcie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., do którego naruszenia miało dojść w ocenie skarżącego kasacyjnie, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadą jest zatem, że inwestycje celu publicznego lokalizowane są na podstawie planu miejscowego, dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydaje się decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ustawodawca w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawarł definicję legalną inwestycji celu publicznego, przez której pojęcie należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., w tym budowa obiektów i urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że inwestycja będąca przedmiotem decyzji to zamierzenie inwestycyjne sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a więc posiada status urządzenia łączności publicznej. Stanowi zatem cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Ponadto działka, na której planowana była inwestycja nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego doszło w drodze wydania decyzji lokalizacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej inwestycja nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi. W skardze kasacyjnej wprost nie wskazano, jakie to przepisy odrębne sprzeciwiały się lokalizacji inwestycji. Jak natomiast może sugerować uzasadnienie skargi kasacyjnej, tego typu naruszenia skarżący dopatruje się w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną. Mający wynikać z ustaleń miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego zakaz tego typu zabudowy na nieruchomościach sąsiednich, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może w przedmiotowej sprawie stanowić przeszkody dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości nieobjętej takim planem. Niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej, w którym kwestionuje się prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania. Okoliczność niezapewnienia udziału w postępowaniu osobie, która powinna być stroną tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowanie oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Naruszenie w danej sprawie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji. Wada rażącego naruszenia prawa stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji musi tkwić w samej decyzji. Z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu, zaistniały nie z jej winy jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją i nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko jest konsekwentnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2762/15, z 24 lipca 2018 r. II OSK 2132/16 oraz z 22 czerwca 2020 r. II OSK 37/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też argumentacja skarżącego kasacyjnie dotycząca nieprawidłowego ustalenia stron postępowania oraz braku zawieszenia tego postępowania w celu ustalenia następców prawnych strony postępowania nie mogły mieć znaczenia dla wystąpienia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.