II GSK 1687/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 880/20 w sprawie ze skargi G. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 880/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: G. T. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. B, tj. o zawartości alkoholu powyżej 4,5% do 18% z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jakim był sklep monopolowy w K. na os. [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 roku, Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Krakowie, działając w oparciu o art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, ze zm. – dalej jako "ustawa")., wydała negatywną opinię w tej sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko, Komisja powołała się na wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2019 r. z udziałem pracownika przedsiębiorcy, w trakcie których wykonano pomiary odległości przedmiotowej placówki handlowej od [...] Liceum Ogólnokształcącego w K., os. [...], położonego w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego sklepu. Wyniki pomiarów utrwalono w protokole. Dokonano dwóch pomiarów: pomiar pierwszy od wejścia do sklepu do najbliższej bramki w ogrodzeniu szkoły, który wyniósł 40,2 m. W dniu wizji bramka była otwarta i ogólnodostępna, korzystali z niej uczniowie, drugi pomiar od wejścia do sklepu do dalszej bramy wejściowej na teren szkoły wyniósł 54,5 m. Pomiarów dokonano drogomierzem elektronicznym, najkrótszą drogą dojścia, zgodnie z przepisami ruchu drogowego. Wykonano dokumentację fotograficzną. W świetle powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie spełniał wymogów odległościowych od obiektów chronionych wynikających z § 1 ust. 1 i 2 uchwały nr CVII/2739/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Miejskiej Kraków miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Ponadto organ I instancji przeprowadził również postępowanie wyjaśniające w zakresie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie instytucji tzw. odstępstwa od wymogów odległościowych na podstawie § 2 pkt 5 cyt. wyżej uchwały nr CVI I/2739/18 Rady Miasta Krakowa. W tym celu, wystąpił do Rady Dzielnicy XVIII Miasta Krakowa o wydanie opinii w sprawie sprzedaży napojów alkoholowych w ww. sklepie oraz wystąpiono, pismem z dnia 11 grudnia 2019 r., do przedsiębiorcy o przedłożenie dokumentu potwierdzającego posiadanie systemu ochrony placówki. W wyniku powyższych czynności uzyskano negatywną opinię Rady Dzielnicy XVIII z dnia 27 stycznia 2020 r. nr XVIII/179/2020, a strona nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego posiadanie systemu ochrony placówki (monitoringu). Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 roku, utrzymano w mocy ww. postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Krakowie z dnia [...] marca 2020 roku. Kolegium uznało, iż wydana opinia znajdowała uzasadnienie prawne i faktyczne, a postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Pomiary dokonane przez organ l instancji były prawidłowe. Organ II instancji ustalił, iż odległość od wejścia do sklepu do najbliższej bramki w ogrodzeniu szkoły wynosiła 40,2 m, a więc nie została spełniona przesłanka wynikająca z prawa miejscowego. Uchwała wyraźnie wskazywała, jak należy mierzyć tę odległość, a sporządzony podczas oględzin szkic dodatkowo w sposób jasny i jednoznaczny obrazował usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych względem XI Liceum. Z oględzin sporządzono protokół, stanowiący dowód w sprawie. Organ II instancji uznał, że dokonując interpretacji postanowień uchwały, stanowiącej prawo miejscowe, należało mieć na uwadze istotę wprowadzonych zakazów, która sprowadzała się do tego, aby w promieniu 50 metrów od granicy obiektów chronionych nie były lokalizowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych, których działanie może godzić w zasady wychowania w trzeźwości. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie miała zastosowania wynikająca z § 2 ww. uchwały Rady Miasta Krakowa instytucja odstępstwa od wymogów odległościowych, gdyż Rada Dzielnicy XIII Nowa Huta podjęła uchwałę negatywnie opiniującą wniosek przedsiębiorcy o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych kat. B, C. W uzasadnieniu uchwały podano, że w trakcie wizji lokalnej stwierdzono kolizję w usytuowaniu punktu sprzedaży względem obiektu chronionego bowiem w odległości poniżej 50 metrów od wejścia do sklepu znajdowała się bramka wejściowa na teren szkoły. Uchwała Rady Dzielnicy stanowiła jedną z dwóch przesłanek, które musiały zgodnie z § 2 ww. uchwały Rady Miasta Krakowa wystąpić kumulatywnie, aby móc zastosować wyjątek od wymogów odległościowych. Skoro uchwała ta była negatywna, to w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania instytucji odstępstwa od wymogów odległościowych. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że sklep monopolowy, po zamontowaniu dodatkowej bramki dla pieszych w ogrodzeniu szkoły – XI Liceum Ogólnokształcącego w Krakowie, znajduje się w odległości mniejszej niż 50 metrów od szkoły, mierzonej w sposób zgodny z § 1 ust. 2 uchwały, tj. najkrótszą drogą dojścia od wejścia do punktu sprzedaży do wejścia na teren obiektu chronionego. To, że nowa bramka, której odległość od sklepu jest mniejsza aniżeli wynikająca z uchwały, została wykonana w trakcie ważności wcześniej wydanych zezwoleń (w drugiej połowie 2017 r.) nie oznacza niedopuszczalnych działań dyrektora szkoły i "sztucznego" zmniejszenia odległości placówki względem obiektu chronionego, w szczególności nie można uznać, że działania te ograniczyły skarżącemu prawa nabyte w okresie ważności zezwoleń z dnia 20 czerwca 2017 r., jak i prawo własności do miejsca sprzedaży na os. [...] w K. Nowa sytuacja faktyczna nie zmieniła bowiem sytuacji skarżącego w okresie obowiązywania poprzedniego zezwolenia (2017 - 2020) i nie naruszyła jego praw nabytych. Nie mogła jednak zostać pominięta przed udzieleniem nowego zezwolenia, na nowy okres, w świetle obowiązujących przepisów prawa. Poprzez zamontowanie dodatkowej bramki w ogrodzeniu szkoły zmieniła się sytuacja faktyczna (w porównaniu do stanu sprzed 20 czerwca 2017 r.), która zgodnie z ww. przepisami prawnymi, nie mogła nie zostać przez organy nieuwzględniona. W jej wyniku bowiem, bezsprzecznie ww. wymagana odległość 50 metrów nie została zachowana i bez znaczenia jest, w świetle powołanych wyżej przepisów, że sama lokalizacja sklepu na os. [...] w K. oraz szkoły - [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. na os. [...] nie zmieniła się. Ponadto odnosząc się do możliwości odstępstwa od wskazanych wymogów odległościowych, zgodnie z § 2 pkt 5 uchwały, Sąd I instancji wskazał, że organy wzięły pod uwagę dwie wymagane przesłanki, w tym negatywną opinię rady dzielnicy. Pozytywna opinia właściwej terenowo rady dzielnicy nie stanowiła, zdaniem Sądu, warunku sine qua non, aby dopuszczalne było odstąpienie od wymogów odległościowych gdyż przepis ten stanowi, że: "dopuszcza się, po udokumentowaniu przez przedsiębiorcę zapewnienia systemu ochrony placówki i po uzyskaniu opinii właściwej terenowo Rady Dzielnicy, odstąpienie od wymogów odległościowych, określonych w § 1 ust. 1". Dokonując wykładni, należało dojść do wniosku, że do zastosowania odstąpienia od wymogów odległościowych konieczne było jedynie zapewnienie przez przedsiębiorcę systemu ochrony placówki oraz uzyskanie od właściwej terenowo Rady Dzielnicy opinii w tym przedmiocie (pozytywnej albo negatywnej). Ustawodawca jasno zakreślił, że tylko wydanie pozytywnej opinii uprawnia organ do wydania zezwolenia. W przypadku natomiast rady dzielnicy nie wskazano w uchwale, że opinia musi być pozytywna. Uzyskanie opinii negatywnej nie musi zatem stanowić przesłanki odmawiającej zastosowania odstąpienia od wymogów odległościowych z § 2 uchwały, jednak organ opiniujący może, podzielając tą opinię, wydać swoją negatywną opinię i nie można mu z tego tytułu zarzucić naruszenia prawa, szczególnie braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie instytucji tzw. odstępstwa od wymogów odległościowych na podstawie § 2 pkt 5 cyt. wyżej uchwały nr CVI I/2739/18 Rady Miasta Krakowa. Co do drugiej przesłanki koniecznej do zastosowania omawianego odstępstwa, zwrócić należy uwagę, że skarżący przedłożył do zażalenia dokumenty (umowa monitoringu z dnia [...] marca 2012 r. oraz faktura za ww. monitoring z dnia [...] stycznia 2020 r.) pozwalające stwierdzić, że sklep miał zapewniony system ochrony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. T. zaskarżając go w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 4 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy w zw. z § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 5 uchwały nr CVII/2739/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Miejskiej Kraków miejsc sprzedaży alkoholowych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie, polegające na uznaniu, że słuszne było negatywne zaopiniowanie wniosku skarżącego, mimo że przedmiotowe miejsce sprzedaży napojów alkoholowych spełnia kryterium odległościowe w stosunku do głównego wejścia na teren obiektu chronionego, jak również, że nie było podstaw do zastosowania instytucji tzw. odstępstwa od wymogów odległościowych, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy organ administracji naruszył przepisy postępowania tj. nie uchylił postanowienia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Krakowie w sytuacji kiedy organ ten powinien uwzględnić odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektu chronionego (szkoły), a co najmniej zastosować instytucję tzw. odstępstwa od wymogów odległościowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, bada legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 art. 174), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 tego art.). Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu uchybień procesowych. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne, jak i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wojewódzki sąd administracyjny oceniając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na wynik sprawy; zatem chodzi o ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonemu w normie prawnej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie zapadło na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2277). W myśl powołanych przepisów, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie stosownego zezwolenia (art. 18 ust. 1), przy czym zezwolenia te wydaje się po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a). Ustępy 1 i 2 wskazanego art. 12 powołanej ustawy stanowią, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1). Nadto rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Powyższe uregulowanie - w ocenie składu orzekającego - jednoznacznie wskazuje, że w celu wydania opinii konieczne jest poczynienie ustaleń, zgodnie z treścią uchwały rady gminy, w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, jak i co do uchwalonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wydanie pozytywnej opinii jest przy tym możliwe tylko i wyłącznie w razie łącznego spełnienia dwóch powyższych warunków, tj. warunku zgodności danego punktu co do usytuowania (lokalizacji) oraz wymogu nieprzekroczenia ustalonego limitu liczby punktów. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącego, ustalenia - konieczne w celu wydania opinii, o której mowa w 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - zostały poczynione. Tym samym nie zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy uznać, że nie jest on zasadny. Nie maja racji skarżący kasacyjnie, że w tej sprawie doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 3a ustawy w zw. z § 1 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 pkt 5 uchwały z 4 lipca 2018 r. Spór w tej sprawie dotyczy, czy wskazana w uchwale Rady Miasta Krakowa odległość nie mniejsza niż 50 m (§ 1 ust 1) liczona od wejścia do punktu sprzedaży do wejścia na teren obiektu chronionego powinna obejmować odcinek od wejścia do sklepu do wejścia głównego do budynku szkoły (jak twierdzi skarżący kasacyjnie), czy do bramki dodatkowej prowadzącej do szkoły (tak jak przyjęły to organy i Sąd I instancji). Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem zezwolenie na sprzedaż alkoholu organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3. Powołany w tym przepisie art. 12 ust. 1-3 ustawy przewiduje ustalenie przez radę gminy w drodze uchwały: - maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), (odrębnie dla: poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży); - maksymalnej liczby zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. - zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z literalnego brzmienia art. 18 ust. 3a ustawy wynika, że w granicach ustawowych kompetencji gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, jaką jest w przedmiotowej sprawie Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Krakowie jest opiniowanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych pod względem zgodności lokalizacji punktu sprzedaży ze stosownymi uchwałami rady gminy, określonymi w art. 12 ust. 1-2 powołanej ustawy. W przypadku miasta Krakowa taką uchwałą rady gminy jest uchwała nr CVII/2739/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Miejskiej Kraków miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. I tak zgodnie z postanowieniem § 1 ust. 2 uchwały, na podstawie którego wydano negatywną opinię w zakresie lokalizacji punktu, w odniesieniu do którego skarżący ubiega się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu odległość 50 metrów mierzona będzie najkrótszą drogą dojścia od wejścia do punktu sprzedaży do wejścia na teren obiektu chronionego, natomiast w myśl § 4 pkt 1 lit. b "wejście do obiektu chronionego" dla obiektów posadowionych na posesjach ogrodzonych to ogólnodostępne wejście w ogrodzeniu trwałym wskazane przez zarządzającego obiektem (brama, bramka). Jednocześnie w pkt 2 § 4 określono, że "najkrótsza droga dojścia do obiektu chronionego" to droga uwzględniająca przepisy o ruchu drogowym gwarantujące bezpieczeństwo publiczne (ochrona życia i zdrowia). Nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając, że błędnie Sąd I instancji uznał, że odległość 50 m powinna być liczona do bramki dodatkowej w ogrodzeniu szkoły. Dokonując wykładni powołanych wyżej przepisów uchwały należy uwzględnić, że w przepisie § 4 pkt 1 lit. b wskazano, że wejściem do obiektu chronionego ogrodzonego będzie ogólnodostępne wejście w ogrodzeniu trwałym wskazane przez zarządzającego obiektem. W uchwale brak jest jakiegokolwiek rozróżnienia wejść i ich podziału na główne i dodatkowe. Jedynym kryterium, jakie wprowadza uchwała w tym zakresie to to, że wejście ma być ogólnodostępne. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nowa okoliczność faktyczna dotycząca wybudowania dodatkowego, nowego wejścia do szkoły nie może zostać pominięta przy udzielaniu skarżącemu nowego zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ocenie pod względem odległości od obiektów chronionych należy brać pod uwagę każdą przestrzeń, która pełni funkcję wejścia, niezależnie od tego, jak to wejście zostanie nazwane, tj. wejściem głównym, czy też wejściem dodatkowym. Raz uzyskane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest bezterminowe - po zakończeniu okresu, na który zostało wydane, podmiot zamierzający prowadzić nadal działalność w tym zakresie winien ubiegać się o wydanie kolejnego zezwolenia. W takim przypadku kolejny wniosek o wydanie zezwolenia podlega "nowej", kolejnej ocenie pod kątem spełnienia wymogów ustawowych, wśród których niezbędnym jest posiadanie pozytywnej opinii, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy. Zatem oczywiste jest, że lokalizacja wskazana przez skarżącego podlegała ocenie pod względem zgodności z treścią uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r., a ocena ta została przeprowadzona na potrzeby wydania opinii, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy. Twierdzenie skarżącego, że nowa dodatkowa bramka nie powinna być traktowana jako wejście do obiektu chronionego nie ma jakiegokolwiek pokrycia w regulacji ustawowej ani w treści uchwały i pozostaje w sprzeczności ze zdrowym rozsądkiem. Wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył również § 2 pkt 5 uchwały, który dopuszcza po udokumentowaniu przez przedsiębiorcę zapewnienia systemu ochrony placówki i po uzyskaniu opinii właściwej terenowo Rady Dzielnicy, odstąpienie od wymogów odległościowych, określonych w § 1 ust. 1, w odniesieniu do: placówek posiadających zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % oprócz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - wydane dla przedsiębiorców kontynuujących działalność gospodarczą, jeżeli w okresie ważności tych zezwoleń powstały obiekty chronione, o których mowa w § 1 ust. 1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "odstąpienie od wymogów odległościowych" ma charakter fakultatywny. Sam fakt uzyskania opinii właściwej terenowo rady dzielnicy, oraz posiadania systemu ochrony placówki nie obliguje organu opiniującego do wydania pozytywnej opinii mimo braku zachowania odpowiedniego dystansu od obiektu chronionego. Takie rozumienie § 2 pkt 5 uchwały wynika ze słów, od których przepis ten zaczyna się - "Dopuszcza się" – co według internetowego Słownika Języka Polskiego PWN oznacza "przystać na coś, nie przeszkodzić czemuś", "uznać coś za możliwe". Zatem rację ma Sąd I instancji, że organ opiniujący może podzielić opinię rady dzielnicy i nie można mu z tego powodu zarzucić naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że Rada Dzielnicy XVIII wydając negatywną opinię o lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu wzięła pod uwagę wyniki kontroli przeprowadzane przez Straż Miejską oraz skargi i interwencje mieszkańców. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, iż posiadanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wymaga szczególnej dbałości i ostrożności uprawnionego podmiotu w kwestii zachowania porządku publicznego zarówno w lokalu, jak i w najbliższej okolicy, gdzie jest sprzedawany alkohol. W sprawach zezwoleń na sprzedaż alkoholu niewątpliwie istnieje konflikt chronionych prawem wartości tj. pomiędzy uprawnieniem podmiotów do prowadzenia wybranej działalności gospodarczej a prawem okolicznych mieszkańców do niezakłóconej egzystencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jakichkolwiek wątpliwości, iż działalność gospodarcza w przedmiotowym zakresie może być przyczyną zakłóceń porządku publicznego. Ma to jednoznaczny związek ze sprzedażą alkoholu. W takim przypadku swoboda działalności gospodarczej musi ustąpić przed potrzebą zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa okolicznym mieszkańcom. Mając zatem na uwadze fakultatywny charakter przepisu § 2 pkt 5 uchwały oraz negatywną opinię Rady Dzielnicy, Komisja zasadnie negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego. W takiej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie ma usprawiedliwionych podstaw.