V SA/Wa 2315/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi R. A. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Skarżąca", "Strona") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa [...] W. P. (dalej: "Prezes PGW WP", "organ odwoławczy") z [...] października 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa [...] W. P. w W. (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ I instancji") z [...] czerwca 2019 r. nr [...], którym odmówiono zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta W. na okres 3 lat. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Spółka wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. zwróciła się do Dyrektora RZGW o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy i miasta W. na okres 3 lat. W toku prowadzonego postępowania taryfowego organ regulacyjny wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., odmawiającą zatwierdzenia taryfy, od której wnioskodawca złożył odwołanie. W wyniku postępowania odwoławczego Prezes PGW WP decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję przekazał sprawę organowi regulacyjnemu do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor RZGW wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. kolejną decyzję, tym razem zatwierdzającą taryfę, od której odwołanie złożył Burmistrz Gminy i Miasta W.. Wskutek wniesionego odwołania Prezes PGW WP decyzją z dnia [...] marca 2019 r. ponownie uchylił decyzję organu regulacyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że uzasadnienie organu I instancji zawierało jedynie pobieżne ustalenie stanu faktycznego, z całkowitym pominięciem uzasadnienia prawnego. Ponadto w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania strony nie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu, organ regulacyjny prowadził korespondencję ze stroną postępowania za pośrednictwem poczty e-mail, co powodowało, że uzyskane w ten sposób informacje nie mogły zostać uznane za dokument. Organ odwoławczy wskazał również na naruszenie przepisów dotyczących terminu rozpatrzenia sprawy przez organ. W zaleceniach organu odwoławczego dla organu I instancji wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczna będzie ocena zasadności cen i stawek za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, która to ocena powinna być wydana po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania wyjaśniającego oraz po zgromadzeniu wyczerpującego materiału dowodowego, który następnie zostanie poddany rzetelnej analizie i weryfikacji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na konieczność odniesienia się do przewidywanej przez przedsiębiorstwo marży zysku, a także wskazał na konieczność zapewnienia stronom postępowania udziału w sprawie oraz przeprowadzenie postępowania bez zbędnej zwłoki, a finalnie prawidłowe sporządzenie uzasadnienia wydanej decyzji. Po przekazaniu sprawy do jej ponownego rozpatrzenia pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor RZGW wezwał wnioskodawcę do złożenia kompletnego wniosku taryfowego wraz z ewidencją księgową przychodów i kosztów w podziale na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków za przyjęty we wniosku okres obrachunkowy, w podziale na okresy od 1 do 12 miesiąca i od 13 do 24 miesiąca okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik wnioskodawcy pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się do organu regulacyjnego z informacją, że spółka odmawia złożenia wniosku taryfowego dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla miasta i gminy W. na okres 3 lat, z uwzględnieniem 24-miesięcznego okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie taryfy, wskazując, że spółka żąda przeprowadzenia postępowania w sprawę zatwierdzenia taryfy przedstawionej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. zmodyfikowanym pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ I instancji ponownie wezwał wnioskodawcę do złożenia kompletnego wniosku taryfowego wraz z ewidencją księgową przychodów i koszów za przyjęty we wniosku okres obrachunkowy z podziałem na okresy od 1 do 12 miesiąca i od 13 do 24 miesiąca okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Również pismem z tego samego dnia organ regulacyjny zawiadomił strony o wydłużeniu czasu rozpatrzenia sprawy spowodowanym oczekiwaniem na dostarczenie przez wnioskodawcę poprawionego wniosku taryfowego. [...] pismem z dnia [...] maja 2019 r. wyjaśnił, że spółka dysponuje planem rozwoju jedynie na lata 2016-2019, wobec czego złożenie nowego wniosku taryfowego uwzględniającego 24-miesięczny okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie taryfy nie pozwoli na uwzględnienie w kalkulacji cen i stawek opłat kosztów wynikających z inwestycji modemizacyjno-rozwojowych, ochrony środowiska, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówił zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta i gminy W. na okres trzech lat, nakładając jednocześnie na wnioskodawcę obowiązek: przedłożenia projektu taryfy i uzasadnienia sporządzonego z uwzględnieniem 24-miesięcznego okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy, zgodnie z § 20 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472); dalej: "rozporządzenie taryfowe"; przedłożenia aktualnych załączników: porównania cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę (Tabela A), porównania cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków (Tabela B), ustalanie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa (Tabela C) - uwzględniając 24-miesięczny okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy, alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf (Tabela D), współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf (Tabela E), kalkulację cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej (Tabela F), zestawienie przychodów przedsiębiorstwa według taryfowych grup odbiorców usług z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf (Tabela G), skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (Tabela H), analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód (Tabela I), wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437); dalej: "u.z.z.w.", informację o ilości zakupionej przez przedsiębiorstwo wody i jej cenie lub informacji o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie za ostatnie trzy lata obrotowe; przedłożenia sprawozdania finansowego za 2018 rok; przedstawienia ewidencji księgowej przychodów i kosztów w podziale na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków za przyjęty we wniosku okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy, prowadzonej zgodnie z art. 20 pkt 5 u.z.z.w. - w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ regulacyjny wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę dwukrotnie wzywał Spółkę do złożenia skorygowanego wniosku taryfowego w raz z dokumentacją księgową uwzględniającą 24-miesięczny okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy, lecz pomimo wezwania organu regulacyjnego wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów, żądając procedowania wniosku złożonego [...] marca 2018 r. wraz z jego korektą z [...] sierpnia 2018 roku, tj. z uwzględnieniem 12-miesięcznego okresu obrachunkowego. Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania Spółki Prezes PGW WP decyzją z dnia [...] października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w zakresie rozstrzygnięcia kwestii milczącego załatwienia sprawy, które jest przedmiotem odrębnego postępowania, zasadniczą kwestią jest ustalenie terminu, w którym organ regulacyjny powinien wydać decyzję w postępowaniu taryfowym, zauważając, że art. 122a § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." ma zastosowanie w sytuacji, gdy w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi, albo w innym terminie określonym w przepisie szczególnym, organ ten nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie. Organ odwoławczy podniósł również, że zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W ocenie organu II instancji, organ regulacyjny ponownie rozpoznając sprawę po jej przekazaniu przez organ odwoławczy pismami z dnia [...]kwietnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz wezwał wnioskodawcę do złożenia kompletnego wniosku taryfowego stosownie do obowiązujących przepisów, z uwzględnieniem okresu obrachunkowego określonego § 20 pkt 2 rozporządzenia taryfowego, a także zażądał dodatkowych dokumentów księgowych z podziałem na prowadzone rodzaje działalności. Z tego faktu organ II instancji wywnioskował, że jeżeli podanie nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach lub jest konieczne doprecyzowanie treści żądania, to na mocy art. 122c § 2 k.p.a. stosuje się przepis art. 64 k.p.a., zaś termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania. W ocenie organu odwoławczego art. 122c § 2 k.p.a. dotyczy zatem spraw, w których wniesiono podanie zawierające żądanie załatwienia sprawy, która może być załatwiona milcząco, oraz zawiera braki formalne lub wymaga doprecyzowania. Zdaniem organu odwoławczego nie jest uzasadnione twierdzenie pełnomocnika przedsiębiorstwa, wskazujące, że skoro wnioskodawca raz odpowiedział na wezwanie organu, nawet odmawiając złożenia żądanych przez organ dokumentów, to od tego dnia należy liczyć 45-dniowy termin na załatwienie sprawy, a także nie jest możliwe dalsze wzywanie przez organ strony do złożenia dokumentów wymaganych do wydania decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił, że mając na uwadze art. 7 kpa, art. 77 § 1 i 2 k.p.a. organ I instancji, prowadząc postępowanie taryfowe był zobowiązany do ustalenia okoliczności faktycznych, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także do przeprowadzenia dowodów, które w ocenie organu mogły ustalić wymagane okoliczności i jako gospodarz postępowania administracyjnego to organ regulacyjny był zobowiązany do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego oraz doboru środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy. Według stanowiska organu odwoławczego Dyrektor RZGW, mając na uwadze przepisy dotyczące tworzenia taryf, miał obowiązek przeprowadzenia analizy i weryfikacji zaproponowanych przez wnioskodawcę cen i stawek opłat w oparciu o złożone dokumenty i informacje, co czynił zgodnie z dyspozycją art. 27b ust. 1 u.z.z.w. Zasadne w ocenie organu odwoławczego było także wzywanie wnioskodawcy do skorygowania wniosku taryfowego poprzez uwzględnienie 24-miesięczengo okresu obrachunkowego, który wynikał wprost z treści przepisu § 20 rozporządzenia taryfowego. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów dotyczących sporządzania uzasadnień organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ regulacyjny, będąc pozbawiony przez wnioskodawcę możliwości oceny materiału dowodowego z powodu odmowy złożenia przez wnioskodawcę żądanych przez organ regulacyjny dowodów, co z kolei znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji, a także w samym uzasadnieniu. Według organu II instancji rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego oraz przeprowadzenie jego oceny możliwe jest dopiero po wyczerpaniu wszystkich ujawnionych w toku postępowania administracyjnego możliwości dowodowych, dotyczących istotnych okoliczności faktycznych, natomiast w niniejszej sprawie organ regulacyjny wydając zaskarżoną decyzję oraz sporządzając jej uzasadnienie, nie miał możliwości przeprowadzenia oceny dowodów wobec czego zmuszony był ograniczyć się do wskazania podstaw swojego rozstrzygnięcia, wskazując, że rozstrzygnięcie nie wynika z oceny materiału dowodowego, a wyłącznie z jego braku. W skardze na powyższą decyzję Prezesa PGW WP Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 1 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) sprawy w przedmiocie zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków nie są sprawami, które mogą być załatwiane milcząco w trybie określonym w dziale II rozdziale 8a k.p.a., b) termin 45 dni na załatwienie sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest terminem, który może ulec wydłużeniu wskutek wyznaczenia przez organ nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., podczas gdy sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryf są sprawami załatwianymi milcząco, zaś termin 45 dni na ich załatwienie jest terminem prawa materialnego, do którego nie znajduje zastosowania art. 36 k.p.a. - co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy W. na okres 3 lat, pomimo, że sprawa ta została załatwiona w sposób milczący przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, która zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy, 2) art. 27b ust. 1 oraz art. 29 ust. 3 u.z.z.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków i uznanie, że organ jest uprawniony do wielokrotnego wzywania wnioskodawcy w toku postępowania, do przekazania informacji lub dokumentów, pod rygorem nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w sprawach w przedmiocie zatwierdzenia taryf, a organ nie ma prawa do wielokrotnego żądania uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie, a także wzywania do złożenia wyjaśnień pod rygorem nałożenia kary pieniężnej - co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy W. na okres 3 lat, pomimo, że sprawa ta została załatwiona w sposób milczący przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, która zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy, 3) art. 122c § 2 k.p.a. oraz art. 27c ust. 1 u.z.z.w. poprzez ich niezastosowanie i wskutek tego przyjęcie, że organ jest uprawniony wielokrotnie wzywać stronę do uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania w sprawie załatwianej milcząco i tym samym wydłużać automatycznie termin na załatwienie sprawy, podczas gdy przywołane przepisy mają zastosowanie w sprawie, a zatem organ jest uprawniony tylko jednokrotnie wezwać stronę do uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania w sprawie załatwianej milcząco, - co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy W. na okres 3 lat, pomimo, że sprawa ta została załatwiona w sposób milczący przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, która zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy, 4) § 20 pkt 2 w zw z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w zw. z art. 6 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na działaniu przez organ bez podstawy prawnej i żądaniu od Skarżącego zmiany treści wniosku o zatwierdzenie taryf, polegającej na zaktualizowaniu wniosku taryfowego w oparciu o okres 24 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku, podczas gdy w sprawie wniosek wszczynający postępowanie został złożony w roku 2018, a zatem właściwym okresem obrachunkowym w sprawie jest okres 12 kolejnych miesiącach - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uznając za zasadną konieczność zaktualizowania wniosku o zatwierdzenie taryf, organ uznał, że Skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku, a tym samym nie rozpoczął biegu termin 45 dni na zatwierdzenie taryf, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy W. na okres 3 lat, pomimo, że sprawa ta została załatwiona w sposób milczący przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, która zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy, 5) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia prawnego w sposób nieprawidłowy, jako że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji tylko pozornie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, 6) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że nie doszło do rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy W. na okres 3 lat. W odpowiedzi na skargę Prezes PGW WP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 1 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię. Stosownie do art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 u.z.z.w., jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Z kolei art. 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45 – dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy jednak uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Z powyższych względów należy więc przyjąć, za organem, że rozpoczęcie biegu terminu 45 – dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. mogło nastąpić dopiero od dnia złożenia uzasadnionego (uzupełnionego, kompletnego) wniosku. Prezes PGW WP zasadnie wywiódł, iż odpowiedzi Spółki na wezwania Dyrektor RZGW z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2019 r., z uwagi na brak przedłożenia kompletnego wniosku taryfowego wraz z dokumentacją księgową uwzględniającą 24-miesięczny okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy, nie spowodowały, że wniosek uzyskał statusu kompletnego. W sprawie nie doszło zatem, wbrew twierdzeniom Skarżącej, do rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy W. na okres 3 lat. Nieuprawnione są zarzuty naruszenia art. 27b ust. 1 oraz art. 29 ust. 3 u.z.z.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków i uznanie, że organ jest uprawniony do wielokrotnego wzywania wnioskodawcy w toku postępowania, do przekazania informacji lub dokumentów oraz naruszenia art. 122c § 2 k.p.a. oraz art. 27c ust. 1 u.z.z.w. poprzez ich niezastosowanie. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. 45 – dniowy termin do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07). Nieuprawniony jest zarzut naruszenia § 20 pkt 2 w zw z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w zw. z art. 6 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na działaniu przez organ bez podstawy prawnej i żądaniu od Skarżącego zmiany treści wniosku o zatwierdzenie taryf, polegającej na zaktualizowaniu wniosku taryfowego w oparciu o okres 24 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku, podczas gdy w sprawie wniosek wszczynający postępowanie został złożony w roku 2018, a zatem właściwym okresem obrachunkowym w sprawie jest okres 12 kolejnych miesiącach. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2180), który wszedł w życie z dniem 12 grudnia 2017 r., w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 20 ust. 1 otrzymał brzmienie: "1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na okres 3 lat.". W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm RP VIII kadencji, druk nr 1905) wskazano, że przepisy projektu ustawy wprowadzają zmiany w okresie obowiązywania taryf. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określać będzie taryfę na okres 3 lat. Dotychczas taryfy obowiązywały przez okres 1 roku. Wydłużenie okresu obowiązywania taryf ma na celu w szczególności możliwość bilansowania dostępnych zasobów wodnych w okresie dłuższym niż 1 rok z uwagi na możliwość wystąpienia zjawisk ekstremalnych (np. suszy) oraz wyceny dostępności tego zasobu, a tym samym pewności tej wyceny dla odbiorców usług wodnych, a co za tym idzie odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Ponadto 3-letni okres obowiązywania taryf spowoduje, że corocznie przedsiębiorstwa nie będą musiały angażować się w wyznaczenie wielkości taryfy, a organ regulacyjny w jej weryfikację. Wskazać również należy, iż rozporządzenie taryfowe zastąpiło rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1701), w którym w § 2 pkt 7 wskazano, że rok obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowych taryf oznacza 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku. Organ II instancji trafnie wskazał w powyższym kontekście, że przepis § 20 pkt 2 rozporządzenia taryfowego stanowi wyjątek od reguły zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia taryfowego, zgodnie z którą okres obrachunkowy wynosi 36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z § 20 pkt 2 okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy dla wniosku o zatwierdzenie taryfy przekazanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne organowi regulacyjnemu wynosi w 2019 r. - 24 kolejne miesiące obrachunkowe poprzedzające nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku. Przy czym okres ten został ustalony niezależnie od daty złożenia wniosku. Należy bowiem podkreślić, iż na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, koszty służące do ustalenia niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa, planuje się na podstawie kosztów poniesionych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy. Również w załączniku do rozporządzenia taryfowego zawierającego wzór wniosku o zatwierdzenie taryfy, w uwagach do pozycji przychody – wykonanie okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy w zł, wyjaśniono, że okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy dla wniosku o zatwierdzenie taryfy przekazanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne organowi regulacyjnemu wynosi w 2019 r. – 24 kolejne miesiące obrachunkowe poprzedzające nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku. W tym kontekście, organ trafnie skonstatował, że dla taryfy, która miałaby rozpocząć obowiązywanie w drugiej połowie 2019 roku, koszty ustalone według stanu z początku 2018 roku, a więc na podstawie danych finansowych z roku 2017 będą przedstawiały nieaktualny stan finansów przedsiębiorstwa. O tym, że dane finansowe przedstawiane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w postępowaniu taryfowym powinny być jak najbardziej aktualne świadczy chociażby przepis art. 24b ust. 6 pkt 1 u.z.z.w., który wskazuje na konieczność dołączania do wniosku taryfowego sprawozdań finansowych za ostatnie 3 lata obrotowe. Pominięcie przez organ regulacyjny analizy danych finansowych z okresu bezpośrednio poprzedzającego rozpoczęcie obowiązywania taryfy powodowałoby wadliwość tak wydanej decyzji zatwierdzającej taryfę. Bezsporne jest przy tym, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o zatwierdzenie taryfy nie uzyskał statusu kompletnego i poprawnego w 2018 r. W ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty naruszenia procedury administracyjnej. Zaskarżoną decyzję Prezes PGW WP należycie uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.