II SA/Wa 2509/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Aneta Kardas, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi małoletnich D. M. i K. M. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.; dalej: ustawy o emeryturach i rentach z FUS), odmówił małoletnim D. M. i K. M., reprezentowanym przez przedstawiciela ustawowego A. M., przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu A. M. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie. Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku (renta rodzinna w drodze wyjątku) nie może być przyznane małoletnim, bowiem nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ich ojciec nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W toku postępowania ustalono, że A. M., zmarły ojciec dzieci, na przestrzeni 47 lat życia udokumentował tylko 12 lat, 1 miesiąc i 27 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dzieci - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok, 5 miesięcy i 19 dni tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2003-2009, 2011-2017 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych przerwach nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca A. M.kontynuowanie zatrudnienia, została ustalona dopiero od [...] lutego 2019 r. Nie istniały zatem, do tego dnia, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Podniósł, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna. W ocenie organu, wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny, nie wskazuje aby małoletnie dzieci pozostawały bez niezbędnych środków utrzymania. W związku z tym uznał, że brak jest podstaw do przyznania małoletnim dzieciom renty rodzinnej na podstawie przepisu art. 83. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małoletnich D. M. i K. M., reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. M., która w niniejszej sprawie ustanowiła adwokata. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 i § 3 k.p.a., ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm. - dalej k.p.a.) oraz przepisu prawa materialnego - art. 83 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą odmową przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, podczas gdy w sprawie wnioskodawczyni wykazała istnienie przesłanek co do szczególnych okoliczności, sytuacji życiowej i bytowej - swojej oraz małoletnich dzieci - wskutek nagłej utraty ojca A. M., z pominięciem okoliczności, iż organ wydał [...] lipca 2019 r. orzeczenie lekarskie o trwałej, całkowitej niezdolności do pracy, trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W skardze zarzucono w szczególności naruszenie: 1. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, poprzez brak rozważań na temat interesu prywatnego skarżącej, brak przytoczenia w uzasadnieniu przepisu ustawowego, który ograniczałby badanie warunków do przyznania świadczenia do osoby zmarłej, a dopiero w następstwie - członków rodziny osoby zmarłej, podczas gdy przepis stanowi: "Ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny (...)", nie przyznając pierwszeństwa do badania sytuacji zmarłego ubezpieczonego; 2. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia, a co za tym idzie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, tj. informacji o stanie zaległości w sprawie egzekucyjnej, wniosku o wyrażenie zgody na odrzucenie spadku w imieniu małoletnich dzieci z dnia [...] lutego 2019 r., protokołu przyjęcia oświadczenia o odrzuceniu spadku, protokołu przyjęcia oświadczenia o odrzuceniu spadku, faktur VAT i dowodów wpłat powołanych we wniosku, zaświadczenia szkolnego oraz zaświadczeń lekarskich dotyczących małoletnich, dwóch opinii Poradni [...] w [...], orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, a także indywidualnych, osobistych uwarunkowań wnioskodawczyni w sytuacji życiowej i rodzinnej, w jakiej znalazła się razem z dwójką małoletnich dzieci, co skutkowało brakiem uznania przez organ administracji wystąpienia przesłanki szczególnego przypadku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że szczególną okolicznością w sprawie nie jest sytuacja osobista i materialna, wnoszącej skargę ani też nie mogą one być odnoszone do osoby jej małoletnich dzieci. Dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. Organ wskazał, że okoliczności te mają odnosić się do osoby ubezpieczonego i przebiegu jego ubezpieczenia, i to w okresie przed zaistnieniem zdarzenia, które aktywność zawodową wykluczyło - a tych, w ocenie organu, skarżąca nie wykazała. Zatem konieczne było zbadanie sytuacji zmarłego ojca dzieci w okresie, kiedy będąc osobą zdrową i w pełni zdolną do pracy nie podejmował jej w długich okresach. Analizując okoliczności, leżące po stronie zmarłego A. M., organ ustalił, że z akt nie wynika żadne uzasadnienie dla przerw w jego ubezpieczeniu. Wskazał, że za szczególne okoliczności winno uważać się wyłącznie wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Podniósł, że na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego, a więc zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Organ stwierdził, że prawidłowość postępowania dowodowego nie zależy od tego, czy w konsekwencji zapadła decyzja satysfakcjonująca dla wnioskodawcy, a kompletność materiału dowodowego nie może być oceniana przez pryzmat tego, czy organ dotarł z własnej inicjatywy do dowodów korzystnych dla strony. Wyjaśnił, że nie można oczekiwać, by organ prowadził postępowanie tak długo, aż dowody takie znajdzie. Nadto, o wyjątkowości podnoszonych przez skarżącą okoliczności nie może przesądzać jej subiektywne przekonanie, lecz takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne. Stwierdził, że wprawdzie przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie jest bezpośrednio uzależnione od stażu ubezpieczeniowego, czy długości przerwy, jaka zaistniała między ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do pracy, to jednak zatrudnienie, które powinno być brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, powinno obejmować znaczący okres aktywności zawodowej strony. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby bowiem do przyznawania świadczeń osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego przyjęcia, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane "szczególnymi okolicznościami"; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (zob. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 378/08). Należy podkreślić, iż brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie pozwala jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy k.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru, określonego sposobu załatwienia sprawy, dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Prezes ZUS słusznie wskazał, iż wnioskowana renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z czym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez zmarłego ojca małoletnich dzieci, a następnie przez nie same. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż w sprawie nie została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie można było stwierdzić, iż za życia ojca dzieci zaistniały szczególne okoliczności, które wykluczyły możliwość uzyskania przez niego prawa do renty w trybie zwykłym. Niezależnie od tego, matka dzieci (przedstawiciel ustawowy małoletnich) nie wykazała – ani we wniosku, ani w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa ZUS – by w odniesieniu do zmarłego ojca dzieci takie szczególne okoliczności wystąpiły. Przypomnieć trzeba, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem szczególnych okoliczności, to nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano więc jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1845/17; wyrok NSA dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2088/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taką szczególną okolicznością, w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie jest fakt niestabilnej sytuacji na rynku pracy, zagrożenie bezrobociem, czy też samo bezrobocie. Są to bowiem zjawiska, które immanentnie występują w gospodarce rynkowej. Uznanie bezrobocia za szczególną okoliczność w praktyce powodowałoby obowiązek przyznawania powyższego świadczenia nie w drodze wyjątku lecz powszechnie (vide: wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2314/16; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1844/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym bycie bezrobotnym nie zwalnia bezrobotnego z własnej aktywności w kierunku poszukiwania zatrudnienia, nie usprawiedliwia wieloletniej pracy bez ubezpieczenia ani nie wyłącza odpowiedzialności za rezygnację z opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne. Reasumując, szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb, czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Prezesa ZUS, iż za życia A. M. nie wystąpiły takie okoliczności, które można uznać za szczególne, w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, iż w ciągu 47 lat życia udokumentował tylko 12 lat, 1 miesiąc i 27 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dzieci - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok, 5 miesięcy i 19 dni tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2003-2009, 2011-2017 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych przerwach nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W przedmiotowej sprawie nie została również spełniona przesłanka, dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania, na co wskazuje dochód przypadający na jednego członka rodziny, w wysokości 1.537,73 zł, wyższy od kwoty najniższej emerytury, która na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynosiła 1.100 zł brutto. Oznacza to, że małoletnie dzieci nie pozostają bez niezbędnych środków utrzymania, rozumianych jako środki służące zaspokojeniu minimum egzystencji. Omawiane przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji "niezbędnych środków utrzymania". Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu rozumienia tego pojęcia. Obecnie jednolicie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być zatem dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Omawiana ocena musi być więc dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów, nie zaś subiektywnych potrzeb, co sprawia, że staje się ona najbardziej obiektywna. Ponadto, obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się – jako kryterium głównym – wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne – minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 292/11). Jak to na wstępie wskazano, niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).