I OSK 400/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 475/14 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 475/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [..] grudnia 2013 r., nr [..], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [..] czerwca 1992 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej p.w.s.t., Wojewoda Poznański stwierdził m.in. nabycie przez Miasto Poznań nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli B.J., W.J. i M.J. Decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWiA) stwierdził nieważność decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [..] czerwca 1992 r. w części stwierdzającej nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, w obrębie [..], jako działka nr [..], wskazując, iż zaskarżona decyzja w ww. zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 p.w.s.t. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło obecnie skarżące Miasto Poznań, na skutek czego decyzją z dnia [..] września 2010 r. MSWiA utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [..] lipca 2010 r. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2271/10, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [..] września 2010 r. z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę MSWiA, decyzją z dnia [..] października 2011 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [..] lipca 2010 r. Skargę na tę decyzję złożyło Miasto Poznań, a w wyniku jej rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 6/12, stwierdził nieważność decyzji MSWiA z dnia [..] października 2011 r. Jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Sąd wskazał rażące naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania wspomnianego rozstrzygnięcia nie miała już przymiotu strony. Rozpoznając po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MSWiA z dnia [..] lipca 2010 r., Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. Nr [..], utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] lipca 2010 r. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 5 ust. 1 p.w.s.t. Podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy. Stanowiąca integralną część przedmiotowej decyzji karta inwentaryzacyjna wskazuje, że nieruchomości objęte decyzją komunalizacyjną stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [..] grudnia 1953 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Poznaniu na cele użyteczności publicznej nieruchomości oznaczonej jako parcela [..] i [..] stanowiących własność nominalną W. D. Prawomocną decyzją z dnia [..] czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [..] grudnia 1953 r. w części nieruchomości o pow. 1250 m2, stanowiącej obecnie część działki nr [..], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Organ wskazał, iż m.in. działka oznaczona nr [..] odpowiada dawnej parceli nr [..] z obrębu G. Konsekwencją powyższego jest fakt, iż Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności do opisywanej nieruchomości, wobec czego w dniu komunalizacji nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] nie stanowiła własności ogólnonarodowej podlegającej komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 p.w.s.t. Z racji wywierania przez decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu skutku ex tunc, należało uznać, że decyzja komunalizacyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji nastąpiło restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zatem decyzja wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, rażąco naruszała prawo to jest art. 5 ust. 1 p.w.s.t., co w konsekwencji - z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W skardze na powyższą decyzję Miasto Poznań zarzuciło naruszenie przepisów: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną interpretację decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2008 r. i uznaniu, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [..] czerwca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do całej działki nr [..]; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [..] czerwca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do całej działki nr [..] i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego nie można stwierdzić nieważności decyzji komunalizacyjnej w całości, skoro powoływana przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2008 r. odnosiła się tylko do części działki nr [..] o powierzchni 1250 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał, że działka nr [..] odpowiada dawnej parceli nr [..] z obrębu G. Konsekwencją powyższego jest fakt, iż Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności do opisywanej nieruchomości, wobec czego w dniu komunalizacji nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] nie stanowiła własności ogólnonarodowej podlegającej komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 p.w.s.t. Zatem decyzja komunalizacyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa. W niniejszej sytuacji nastąpiło przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 p.w.s.t., co w konsekwencji - z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazujących, iż MSWiA nieprawidłowo stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej całej działki nr [..] wskazał, że nie jest możliwe orzekanie w stosunku do niewydzielonej geodezyjnie działki, gdyż nie byłoby ustalonych jej granic. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. organ nie ma możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie podziału działek. Powyższe jednak nie wyklucza w ocenie Sądu, postępowania w przedmiocie podziału działek w innym trybie i w oparciu o inną podstawę prawną. Na dzień orzekania przez organ, decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała prawo bowiem odnosiła się m.in. do części działki, która w sposób oczywisty nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu okoliczności te były wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska, jakoby organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w tych przepisach. Materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organy sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 7 i art. 77 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło skarżące Miasto Poznań, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5 p.w.s.t. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ww. ustawy - przez przyjęcie, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość położona w Poznaniu - działka nr [..] (obręb [..], ark. mapy [..]) o pow. 2079 m2 "nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", podczas gdy jedynie część działki [..] o pow. 1250 m2 objęta była decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2008 r. (o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [..] grudnia 1953 r. o wywłaszczeniu) , a pozostała część działki "należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego"; 2. przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [..] czerwca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do całej działki nr [..], a nie jedynie do części działki nr [..], co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji - pomimo, iż Ministrowi Administracji i Cyfryzacji znane były okoliczności i przesłanki decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2008 r. (w której organ ten stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [..] grudnia 1953 r. w części nieruchomości o pow. 1250 m2, stanowiącej obecnie część działki nr [..], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności), a ponadto nie przeprowadził on postępowania w zakresie wyjaśnienia kwestii podziałów i zmiany oznaczeń na przedmiotowej nieruchomości. Skarżące kasacyjnie Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi postępowania według norm przepisanych, ewentualnie (w razie niestwierdzenia naruszenia przepisów postępowania), o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji MSWiA z dnia [..] lipca 2010 r. w całości, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W szczególności skarżący kasacyjnie podkreślił, że w świetle wcześniejszych rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowej nieruchomości, Minister powinien wydać decyzję w odniesieniu do części działki nr [..] o pow. 1250 m2, a nie zaś do całej działki nr [..] o pow. 2079 m2. Dopuszczalne jest bowiem stwierdzenie nieważności decyzji w części. W przedmiotowej sprawie nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej również w części, w jakiej decyzja ta była zgodna z prawem, co naruszyło interes prawny Miasta Poznania. W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2015 r. uczestnicy postępowania (następcy prawni W.D.) przedstawili rys historyczny dotyczący przedmiotowej działki, wskazując na bezprawność działań związanych z jej wywłaszczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy możliwe jest w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jedynie w odniesieniu do części działki nr [..] o pow. 1250 m2, a nie zaś do całej działki nr [..] o pow. 2079 m2. Rozstrzygając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jedynie w odniesieniu do części działki nr [..] o pow. 1250 m2. Zgodzić się bowiem przyjdzie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie jest możliwe orzekanie w stosunku do niewydzielonej geodezyjnie działki, gdyż nie byłoby ustalonych jej granic. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. organ nie ma możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie podziału działek. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do całej działki nr [..] stanowiło najmniejszy możliwy zakres takiego orzeczenia. Decyzja komunalizacyjna nie określała bowiem mniejszych jednostek geodezyjnych wchodzących w skład działki nr [..]. Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2008 r. stwierdzono nieważność orzeczenia WRN w Poznaniu z 1953 r. jedynie w odniesieniu do części działki nr [..] o pow. 1250 m2 pomimo, że część ta nie została wydzielona geodezyjnie. Decyzja ta zapadła jednak w stosunku do orzeczenia wydanego na innej podstawie prawnej i w odniesieniu do innego stanu geodezyjnego. Ponadto decyzja ta nie jest i nie mogła być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że skarżący nie został pozbawiony możliwości doprowadzenia stosunków własnościowych w zakresie przedmiotowej nieruchomości do stanu zgodnego z wyrażonym w skardze kasacyjnej interesem Miasta Poznań. W tym celu konieczne jest jednak przeprowadzenie postępowania podziałowego zmierzającego do wydzielenia działki gruntu, której powierzchnia i położenie odpowiadać będą tej części, o której mowa w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2008 r. Co do pozostałej zaś części zastosowanie znajdzie art. 5 ust. 1 p.w.s.t. i w tym zakresie, w celu ujawnienia rzeczywistego stanu prawnego, niezbędnym będzie wydanie decyzji w trybie art. 18 ust. 1 p.w.s.t. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i brak jest podstaw do twierdzenia, że naruszone zostały wskazywane w podstawach kasacyjnych przepisy, a w szczególności art. 5 p.w.s.t. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 184 p.p.s.a.