II SA/Ke 709/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 22 maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach na rzecz M.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 22 maja 2020 r. znak: [...] Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach (dalej też jako "ŚPWIS") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia na M. S. zamieszkałą: [...], administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się do zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną. W dniu 15 kwietnia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła notatka urzędowa z dnia 14 kwietnia 2020 r. sporządzona przez uprawnionego funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w Zakopanem, w której wskazano, że skarżąca nie zastosowała się do zakazu przemieszczania określonego w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658), zwanego dalej "rozporządzeniem" i przemieściła się z Wrocławia do Murzasichle [...] woj. Małopolskie, powiat tatrzański, gdzie wynajęła domek [...] w okresie od dnia 11 kwietnia do dnia 11 maja 2020 r. Skarżąca wyjaśniła, że przyjechała z Wrocławia, gdyż nie miała możliwości pobytu w innym miejscu. W związku z powyższą notatką urzędową organ pierwszej instancji nałożył na M.S. ww. administracyjną karę pieniężną. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona przez funkcjonariusza Policji w dniu 16 kwietnia 2020 r. matce strony, tj. B.Z., która oświadczyła, że córki nie ma w domu i zobowiązała się do przekazania córce decyzji. ŚPWIS rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, dokonał oceny całości zebranego materiału dowodowego i powołał art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.) zwanej dalej "u.p.i.s.", art. 46b pkt 12 i art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu zakażeń i chorób zakaźnych w ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), zwanej dalej "u.z.z.z." oraz § 5 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przesłanka określona w § 5 pkt 2 rozporządzenia, która stanowi wyjątek od zakazu przemieszczania się dotyczy osób fizycznych i zaspokajania ich niezbędnych potrzeb lub potrzeb osób im najbliższych, a w przypadku, gdy dana osoba pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osób najbliższych tej osobie i zgodnie ze wskazaniem ustawodawcy przepis ten odnosi się do niezbędnych, codziennych potrzeb. ŚPWIS wyjaśnił, że niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków związanych ze statusem obywatela. Pojęcie "bytowanie" jest, co do zasady utożsamiane z zachowywaniem życia w sposób pozwalający na prawidłowy rozwój fizyczny i psychiczny. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, zadość której czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Organ odwoławczy ustalił, że skarżąca przemieściła się z Wrocławia do Murzasichle gdzie wynajęła domek w okresie od dnia 11 kwietnia do dnia 11 maja 2020 r., podczas gdy w tym czasie w związku z ogłoszonym stanem epidemii na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono w § 5 rozporządzenia zakaz przemieszczania się osób przebywających na obszarze Polski, za wyjątkiem przemieszczania się w zdefiniowanym w rozporządzeniu celu. ŚPWIS podał, że z oficjalnego komunikatu pracodawcy skarżącej - [...] S.A. z dnia 13 marca 2020 r. zamieszczonego na stronie internetowej Spółki wynika, że podjęto decyzję o zawieszeniu realizacji zdjęć do dnia 22 marca 2020 r. Skarżąca ostatni raz była w pracy 8 marca 2020 r. i przez kolejne dni aż do dnia wyjazdu ściśle stosowała się do zasady "zostań w domu". Oficjalne zakończenie prac przy bieżącym sezonie serialu, przy realizacji, którego skarżąca była zatrudniona, wiązało się z koniecznością opuszczenia przez nią dotychczasowego miejsca noclegu, które gwarantował pracodawca i znalezienie nowego. Przyczyną wyboru miejscowości Murzasichle, jak wskazała skarżąca, była możliwość odizolowania się od wielkich skupisk osiedlowych dużych miast. Podpisana umowa na wynajem obejmowała okres jednego miesiąca z możliwością przedłużenia. Skarżąca wyjaśniła, że powodem jej podróży było zaspokojenie niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, jakim jest przejazd do nowego miejsca zamieszkania. Organ odwoławczy uznał, że wynajęty dom w miejscowości Murzasichle nie jest miejscem zamieszkania ani pobytu skarżącej, a cel przemieszczenia się z Wrocławia do ww. miejscowości nie jest żadnym z celów wymienionych w rozporządzeniu, które uprawniałyby do poruszania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe. Tymczasem domek w Murzasichle strona wynajęła na miesiąc od profesjonalnego podmiotu, tj. [...] który trudni się wynajmem krótkoterminowym. ŚPWIS nie podzielił argumentu skarżącej, że jej miejscem zamieszkania była miejscowość Murzasichle, wskazując, że strona w treści odwołania wskazała adres kielecki, zaś zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. adres wskazany w odwołaniu musi być adresem zamieszkania. Wskazanie w podaniu tak rozumianego adresu jest konieczne, bowiem organ administracji na podstawie tych informacji ustala, czy jest właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania w sprawie, której podanie dotyczy, przy czym wnoszący odwołanie może również podać adres do korespondencji. Dalej ŚPWIS podał, że zgodnie z Komunikatem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zakopanem dotyczącego koronawirusa SARS-CoV-2 z dnia 12 kwietnia 2020 r., wśród mieszkańców powiatu tatrzańskiego odnotowano 2 osoby zakażone Covid-19, zaś tego samego dnia w województwie dolnośląskim odnotowano 697 zakażonych, w mieście Wrocławiu 227, a w powiecie wrocławskim 43. Przebywanie na obszarze o wysokiej liczbie zachorowań, jak należy traktować woj. dolnośląskie, znacząco podnosi ryzyko zakażenia. Ograniczenie przemieszczania się dużej liczby osób na terytorium Polski miało na celu zapobieżenie masowemu zakażaniu osób trzecich. Zważywszy na powyższe, zachowanie polegające na niezastosowaniu się do zakazu przemieszczania się stworzyło istotne i realne ryzyko zakażenia SARS-CoV-2 innych osób. Z uwagi na fakt, że kara ma stanowić formę prewencji i zapobiegać popełnieniu podobnych czynów w przyszłości, zdaniem ŚPWIS słusznie organ pierwszej instancji uznał, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego jakie stworzyła swoim zachowaniem skarżąca i zgodnie z art. 10 § 2 i 3 k.p.a. odstąpił przed wydaniem decyzji od wymogów zapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 12 u.z.z.z. i podkreślił, że możliwość zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 stanowi realne i poważne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, obligujące organ pierwszej instancji do podjęcia działań ustalonych zaskarżoną decyzją, tj. nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu przemieszczania się w trosce o zdrowie i życie bliżej nieokreślonej liczby osób postronnych. W ocenie organu odwoławczego, decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest merytorycznie zasadna i nie narusza przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła M.S., zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 12 ust. 2 pkt 1 u.p.i.s. oraz art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 12 u.z.z.z. w zw. z § 5 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł, podczas gdy zachowanie skarżącej jak również okoliczności faktyczne spraw nie dają podstaw do zastosowania sankcji; b) § 5 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie mieści się w przesłance zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, podczas gdy skarżąca opuściła dotychczasowe miejsce pobytu (Wrocław) z uwagi na zakończoną tam pracę oraz wygaśnięcie dotychczasowego stosunku najmu, co niejako wymusiło na niej zmianę miejsca zamieszkania, którym ostatecznie stała się miejscowość Murzasichle; 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę skarżącą (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu), co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione i stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji; b) art. 10 § 2 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie, podczas gdy przedmiotem postępowania było ustalenie zasadności nałożenia kary pieniężnej, a zatem charakter sprawy nie miał żadnego związku z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia lub życia ludzkiego; c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, ograniczenie poczynionych ustaleń jedynie do notatki służbowej funkcjonariusza policji, całkowite pominięcie możliwości złożenia wyjaśnień przez skarżącą jak również pozbawienie możliwości składania innych wniosków dowodowych w sprawie - m.in. dowodu z zeznań partnera życiowego skarżącej; d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w. zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, pozbawiające skarżącą możliwości czynnego udziału w sprawie, a w konsekwencji złożenia wniosku dowodowego w postaci dowodu ze świadka w osobie jej partnera życiowego, na okoliczność ustalenia zasadności zmiany miejsca pobytu z Wrocławia do Murzasichle, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych przez organ; e) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a przejawiającego się brakiem rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, przyjętego za podstawę wydanej decyzji; f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na braku wyjaśnienia na podstawie jakich dowodów organ stwierdził, że błędy w notatce urzędowej z dnia 14 kwietnia 2020 r. można uznać za błędy oczywiste poprzez odwołanie się w tym zakresie do całego materiału dowodowego - nie określając innych dowodów na podstawie których dokonał ustaleń faktycznych w sprawie; g) art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2020 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2020 r., znak [...] na okoliczność wykazania braku złamania zakazu przemieszczania się. Powyższa decyzja została wydana na rzecz partnera skarżącej, z którym skarżąca przemieściła się i przebywała w miejscowości Murzasichle. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach - W.K. w piśmie procesowym z dnia 27 października 2020 r. zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., mając na uwadze, że miasto Kielce objęte zostało obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 z późn. zm.), co powoduje, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach wskazanej wyżej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja ŚPWIS z dnia 22 maja 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję PIS z dnia 16 kwietnia 2020 r. nakładającą na skarżącą administracyjną karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się do zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne wynikają z akt sprawy i nie są w istocie sporne co do tego, że w dniu 15 kwietnia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła notatka urzędowa z dnia 14 kwietnia 2020 r. sporządzona przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w Zakopanem, w której wskazano, iż skarżąca nie zastosowała się do zakazu przemieszczania określonego w § 5 rozporządzenia i przemieściła się z Wrocławia do Murzasichla woj. małopolskie, powiat tatrzański, gdzie wynajęła domek w okresie od dnia 11 kwietnia do dnia 11 maja 2020 r. Skarżąca wyjaśniła, że przyjechała z Wrocławia, gdyż nie miała możliwości pobytu w innym miejscu. Mając na uwadze treść art. 134 p.p.s.a. oraz zarzuty skargi rozwinięte w jej uzasadnieniu Sąd uznał, że ocena legalności decyzji organów obu instancji determinowana jest rozstrzygnięciem kwestii prawnej, a mianowicie dopuszczalności ukarania za - jak wskazał organ - "niezastosowanie się do zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej" w oparciu o obowiązujące w dniu zdarzenia regulacje prawne. Innymi słowy, rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej wymaga to, czy rozporządzenie - m.in. na podstawie którego nałożono na skarżącą administracyjną karę pieniężną - zostało wydane zgodnie z delegacją ustawową. W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP. Sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest niezgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, zobowiązuje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, opubl. w CBOSA). W wyroku NSA z 16 stycznia 2006 r. przypominano argumenty na rzecz tezy, o prawie sądu do odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z Konstytucją RP przepisu rozporządzenia lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania. W wyroku tym NSA przedstawił w szczególności stanowisko doktryny prawa konstytucyjnego oraz orzecznictwo w sprawie dopuszczalności oceny konstytucyjności przepisu aktu podustawowego przez sąd w toku rozpatrywania konkretnej sprawy. Problematyka orzecznicza sądów administracyjnych w tym zakresie (NSA i WSA), a także SN, znajduje swoje umocowanie także w orzecznictwie TK (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). W postanowieniu TK z 13 stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998, nr 1, poz. 4, Trybunał wskazał, że: "Z uwagi jednak na podustawową rangę tego przepisu, ocena jego konstytucyjności i legalności może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa bowiem zmiana kompetencji sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy". Również Sąd Najwyższy wskazywał, że sądom przysługuje takie uprawnienie. Wielokrotnie w tym zakresie wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwały NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, z dnia 18 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00, z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, z dnia 22 maja 2000 r., OPS 3/00). Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tak więc, każde rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Oznacza to zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją RP i obowiązującymi ustawami. Naruszenie nawet jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. W orzecznictwie, przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36) dominuje pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Dla oceny rozpatrywanej sprawy ważne jest ustalenie stanu prawnego. Przedstawia się on następująco: Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 46b pkt 12 i art. 48a ust. 1 pkt 1 "u.z.z.z." oraz § 5 rozporządzenia. Stosownie do art. 46a u.z.z.z., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei zgodnie z art. 46b pkt 12 u.z.z.z. w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Stosownie do art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. Powołane wyżej przepisy stanowiły prawną podstawę wydanego w dniu 10 kwietnia 2020 r. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Stosownie do § 5 tego rozporządzenia do dnia 19 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu: 1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, lub realizacji zadań mających na celu ochronę i zabezpieczenie upraw i płodów rolnych, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych; 2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128 oraz z 2020 r. poz. 568), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych; 3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu; 4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych. Zasady ograniczania wolności i praw zostały ustanowione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z mocy powołanego art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wprowadzane ograniczenia mogą zostać dokonane jedynie w drodze ustawy, a tym samym wykluczona została możliwość regulowania tego rodzaju materii w drodze podustawowej, a więc np. w rozporządzeniu. Z kolei stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w sytuacji epidemiologicznej i związanej z nim powszechnym zagrożeniem życia i zdrowia, wszelkie obostrzenia w zakresie wolności przemieszczania się zostały wprowadzone ze względu na ochronę zdrowia publicznego. Należy jednak podkreślić, że w kwestii wolności przemieszczania się ustrojodawca wskazał, iż ograniczenia te mogą wynikać jedynie z ustawy - art. 52 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem Rada Ministrów w powołanym wyżej rozporządzeniu wprowadziła do dnia 19 kwietnia 2020 r. zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkami w nim określonymi. Zauważyć należy, że rozporządzenie Rady Ministrów zostało wprowadzone na mocy art. 46a i art. 46b ust.1-6 i 8-12 u.z.z.z. Jednak żaden z tych przepisów nie uprawnia Rady Ministrów do wprowadzenia zakazu przemieszczania się. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi generalne upoważnienie do wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Natomiast drugi z przepisów upoważnia Radę Ministrów m.in. do ustanowienia nakazu określonego sposobu przemieszczania się. Tak więc, w ocenie Sądu, ustawowe podstawy prawne do wydania rozporządzenia Rady Ministrów pozwalają w zakresie przemieszczania się, na ustanowienie nakazu określonego sposobu przemieszczania się, a nie zakazu przemieszczania się w ogóle. Uwzględniając treść powołanych wyżej przepisów, Sąd uznaje, że brak było podstaw prawnych do wprowadzenia zakazu przemieszczania się w ogóle, a w konsekwencji ukarania skarżącej za jego naruszenie. Ograniczenia, nakazy i zakazy zostały bowiem nałożone na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 12 u.z.z.z., a zgodnie tym ostatnim przepisem - w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić jedynie nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Reasumując powyższe, ustawa upoważnia Radę Ministrów do wprowadzenia regulacji prawnych dotyczących nakazu określonego sposobu przemieszczania się. Analiza treści postanowień rozporządzenia Rady Ministrów pozwala stwierdzić, że został wprowadzony zakaz przemieszczania się w ogóle, a nie nakaz dotyczący określonego sposobu przemieszczania się. Zdaniem Sądu, podstawa prawna wynikająca z powołanych wyżej przepisów ustawy nie upoważnia organu wydającego rozporządzenie do wprowadzenia ogólnego zakazu przemieszczania się i to bez względu na ilość wskazanych w tym akcie wyjątków, które z całą pewnością nie redukują ogólnie ustanowionego zakazu do wyłącznie "nakazu określonego sposobu przemieszczania się". Jak już wskazano wyżej, przedmiotem rozporządzenia może być bowiem ustanowienie nakazu określonego sposobu przemieszczania się, a nie zakazu przemieszczania się w ogóle. W ocenie Sądu, doszło więc do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który wymaga aby rozporządzenia były wydawane na podstawie szczegółowego ustawowego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, co oznacza, że akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 491/20). Zdaniem Sądu, skoro zdarzenie faktyczne będące podstawą nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej miało miejsce w trakcie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r., które jak wskazano wyżej, zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, to tym samym zakaz przemieszczania zawarty w § 5 tego rozporządzenia został ustanowiony bez podstawy prawnej. W konsekwencji nałożenie administracyjnej kary pieniężnej zawartej w art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z. za naruszenie zakazu przemieszczania się Sąd uznaje za niezgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 12 u.z.z.z. i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, z uwagi na zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a.