II SA/Ol 560/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin "EKOWOD" w Lidzbarku Warmińskim z dnia 25 października 2018 r., nr XIII/67/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 17 ust. 2 i § 18 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim wywiódł skargę na Uchwałę Nr XIII/67/2018 Zgromadzenia Związku Gmin "EKOWOD" z dnia 25 października 2018 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w części dotyczącej § 17 ust. 2 i § 18 pkt 1 uchwały. Zaskarżonemu Regulaminowi zarzucono: istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uznanie, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do: - wskazania, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może wystąpić wyłącznie osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, - do nałożenia w drodze uchwały obowiązku przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, której wniosek dotyczy, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości; b) istotne naruszenie art. 84, 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów nieprzewidzianych ustawą, podczas gdy organy władzy mogą działać tylko na podstawie i w zakresie przewidzianym przez prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami zawartymi w skardze, wskazując na dwa wyroki WSA w Gliwicach mające potwierdzić prawidłowość zapisów regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r,. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania. Kontrola ta wymagała analizy prawidłowości realizacji przyznanych kompetencji prawotwórczych. Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA). Przedmiotem skargi jest uchwała Zgromadzenia Związku Gmin "EKOWOD" w Lidzbarku Warmińskim w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Generalnie stosownie do art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2019 r., poz. 1437), dalej jako ustawa lub u.z.z.w., rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Natomiast według art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania, o którym mowa w ust. 1, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego. Na tej właśnie podstawie prawnej Zgromadzenie Związku Gmin "EKOWOD" podjęło zaskarżoną uchwałę. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakwestionowany § 17 ust. 2 uchwały reguluje, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci. Zwrócić należy zaś uwagę, że stosownie do art. 6 ust. 4 ustawy, umowa, o której mowa w ust. 1 (o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków), może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawa określa w art. 6 ust. 4 ustawy podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, stanowiąc, że jest to osoba która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości albo z osoba która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w., brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego należy zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Można zatem stwierdzić, że w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. tytuł prawny odbiorcy usług do przyłączanej nieruchomości jest indyferentny (w znaczeniu nieistotny, obojętny), co wynika głównie z faktu, że usługa ta tj. zbiorowe odprowadzanie ścieków (pkt 20 ust. 2 ustawy), jak i zbiorowe zapatrzenie w wodę (pkt 21 art. 2 ww. ustawy) jest dobrem ogólnospołecznym, a co za tym idzie cywilizacyjnym. W § 17 ust. 2 uchwały doszło zatem niewątpliwie do zawężenia zakresu podmiotowego osób, z którymi może być zawarta umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Zawężenie to jest bezprawne, ponieważ pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 6 ust. 4 ustawy. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 u.z.z.w.), to nie można ograniczać osób mogących wystąpić z wnioskiem o przyłączenie do sieci wyłącznie do osób legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości. Tym samym wskazany przepis uchwały pozostaje w oczywistej sprzeczności z przytoczonym art. 6 ust. 4 ustawy. Dalej wskazać należy, że zgodnie z § 18 pkt 1 uchwały do wniosku, o którym mowa w § 18 osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości. Zestawiając i ten przepis uchwały z przywołanym wcześniej art. 6 ust. 4 ustawy dostrzec należy, że zapis uchwały zawiera dodatkowy pozaustawowy warunek w postaci konieczności załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. opis statusu prawnego w stosunku do nieruchomości. Takie wymogi nie wynikają z regulującego tę kwestię art. 6 ust. 4 ustawy, ani też z innego jej przepisu. To zaś wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. W § 18 pkt 2 Regulaminu z kolei uregulowano, że do wniosku, o którym mowa w § 18 osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Taki zapis wydaje się stanowić zbyt daleko idącą ingerencję w stosunki cywilnoprawne pomiędzy stronami przyszłej umowy. Jednak przede wszystkim zauważyć należy, że obowiązek przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjnej nie wynika z przepisów prawa. Zgodnie z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego w czasie podjęcia uchwały budowa przyłącza wymagała sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną został określony w przepisach znajdujących się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego (art. 1 pkt 1 i 4, art. 12, art. 27 ust 1 – 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2017, poz. 2101 j.t.), art. 43 ust. 1 i 3 p.b. § 12 ust. 1 pkt 3 i § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych obowiązujących w budownictwie Dz. U. Nr 25, poz. 133). Stany faktyczne wymagające sporządzenia dokumentacji geodezyjnej uregulowane zostały na poziomie ustaw i rozporządzeń, zatem nie może być ona normowana aktami prawa miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Brak jest w ogóle podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci innych dokumentów niż te, które są wymagane przez prawo budowlane. Wskazane przepisy uchwały w sposób istotny naruszyły przepis art. 6 ust. 4 ustawy oraz przytoczone przepisy innych ustaw. Przede wszystkim zaś w sposób nieuprawniony zmodyfikowano i zawężono wskazany art. 6 ust. 4 ustawy. To zaś stanowi niewątpliwie o istotnym naruszeniu prawa przemawiającym za koniecznością stwierdzenia nieważności przywołanych przepisów uchwały. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, dlatego też z powodów wskazanych wyżej oprócz przepisów zaskarżonych przez Prokuratora stwierdził również nieważność § 18 pkt 2 uchwały. Niniejsza sprawa rozpoznana została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ Prokurator w dniu 21 sierpnia 2020 r. złożył wniosek o rozpoznanie jego skargi w takim trybie, natomiast organ zawiadomiony o powyższym nie sprzeciwił się wnioskowi. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.