I OSK 1147/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 103/17 o odrzuceniu skargi M. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie nieprzekazania odwołania, ewentualnie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 103/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę M. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej także Dyrektor lub organ) w przedmiocie nieprzekazania odwołania, ewentualnie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca rozpoczęła służbę w Służbie Celnej 1 grudnia 1994 r. i do końca lutego 2017 r. pełniła ją w Wydziale Zarządzania Ryzykiem Izby Celnej w R., na stanowisku młodszego eksperta służby celnej w stopniu starszego aspiranta celnego. W dniu 28 lutego 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 6 z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.; dalej jako przepisy wprowadzające ustawę o KAS), skarżąca otrzymała od Dyrektora informację, że od 1 marca 2017 r. miejscem wykonywania jej obowiązków służbowych będzie Izba Administracji Skarbowej w Zielonej Górze. W dniu 25 maja 2017 r. skarżąca otrzymała pismo z 24 maja 2015 r., w którym Dyrektor, powołując się na art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, złożył jej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze. Oświadczeniem z 7 czerwca 2017 r. skarżąca przyjęła propozycję zatrudnienia na warunkach zaproponowanych jej w piśmie z 24 maja 2017 r., z zastrzeżeniem podejmowania kroków prawnych zmierzających do przywrócenia jej statusu funkcjonariusza. W dniu 8 czerwca 2017 r. do Dyrektora wpłynęło pismo skarżącej zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", w którym skarżąca uznała propozycję za decyzję administracyjną, zaskarżyła ją w całości i wniosła o jej uchylenie i pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi z 19 czerwca 2017 r. Dyrektor poinformował skarżącą, że przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują trybu odwoławczego od takiej propozycji, wobec czego – z braku podstaw do przekazania odwołania Szefowi KAS – odwołanie podlega zwrotowi. Pismem z 6 lipca 2017 r., powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.), w brzmieniu przed nowelizacją z 1 czerwca 2017 r., skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także jako Szef KAS) zażalenie na bezczynność Dyrektora. W piśmie z 14 lipca 2017 r. Szef KAS poinformował skarżącą, że wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne. Pismem z 23 sierpnia 2017 r. M. F. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jej odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z 24 maja 2017 r. Skarżąca wniosła o uznanie przez sąd, że wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby oraz: - o stwierdzenie bezczynności Dyrektora w sprawie postępowania z jej odwołaniem od ww. decyzji administracyjnej; - o nakazanie Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa KAS (jeśli sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania); - ewentualnie zobligowanie Dyrektora do rozpoznania jej odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w przypadku uznania Dyrektora za organ właściwy w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi i brak właściwości sądu administracyjnego. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że mając na uwadze skonkretyzowany w skardze przedmiot zaskarżenia, to co do zasady dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania od decyzji. Podstawą takiej skargi pozostaje przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest stwierdzenie, że organ podjął w sprawie decyzję administracyjną, ewentualnie skierował do danego podmiotu (strony postępowania) pismo, które nie ma formalnie postaci decyzji, ale można przypisać mu taki charakter ze względu na fakt, iż zawiera ono minimum elementów pozwalających zakwalifikować je jako decyzję administracyjną. Nadto w ocenie tego Sądu istotne pozostaje, czy organ posiada kompetencję do rozstrzygania danej sprawy w formie decyzji. Dalej konieczne jest ustalenie, iż od takiej decyzji lub pisma zostało złożone odwołanie, którego organ nie przekazuje – w drodze czynności materialno-technicznej – organowi odwoławczemu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że co do zasady właściwym do oceny tego czy odwołanie jest dopuszczalne pozostaje organ posiadający status i kompetencje organu odwoławczego (art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a.). Tylko ten organ został wyposażony w kompetencję do oceny dopuszczalności skutecznego złożenia takiego środka prawnego (art. 134 k.p.a.). W sytuacji zatem nieprzekazania odwołania można mówić o zaskarżalnej – w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.- bezczynności organu. Zdaniem tego Sądu inaczej jednak należy ocenić sytuację, gdy przejaw działalności organu administracji publicznej nie ma formy decyzji czy postanowienia, ale np. aktu czy czynności podejmowanych poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, czyli przybiera postać z pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Taka zaś sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej, zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Sąd ten przytoczył art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS wskazując, że przepis ten jest odmienny od art. 169 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera jedynie propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej. W art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS ustawodawca nie posłużył się więc formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. W konsekwencji uznać należy, że ustawodawca nie przyznał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji zatrudnienia. Zdaniem tego Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła zostać raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie została wyrażona i należałoby ją domniemywać. Domniemaniu istnienia podstaw do wydania decyzji administracyjnych sprzeciwia się też szeroki katalog poddanych kontroli sądowoadministracyjnej form działań administracji publicznej wskazany w art. 3 p.p.s.a, poszerzony zresztą odesłaniem do przepisów szczególnych. Tym samym, skoro w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS ustawodawca nie zastrzegł dla składania byłemu funkcjonariuszowi celnemu, a od 1 marca 2017 r. funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, nowych warunków zatrudnienia w formie decyzji, to zdaniem Sądu pierwszej instancji brak podstaw do uznania, że przybiera ona taką formę prawną. W ocenie tego Sądu analiza przepisów wprowadzających ustawę o KAS skłania do poglądu, że propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Aktem takim jest indywidualny akt o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, podejmowany przez organ charakteryzujący się władztwem administracyjnym. Z takim też aktem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że skarżąca jako funkcjonariusz otrzymała jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, jak też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a skutkiem tego jest także niedopuszczalność w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem (ani wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy), jak też brak podstaw do nadawania mu biegu w celu przekazania organowi odwoławczemu w sytuacji wydania aktu z pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. skarga na bezczynność Dyrektora w przekazaniu odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) jest niedopuszczalna i podlegała na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art, 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 k.p.a. do właściwego organu II instancji, i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust.2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.; 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 ustawy, a także w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. ł Konstytucji RP); 5. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a,, poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, iż istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zmierza do wykazania, że przedstawiona M. F. 25 maja 2017 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, którą wyżej wymieniona przyjęła w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy, jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, gdyż niezależnie od tego, czy została ona przez nią przyjęta czy też nie, została ona pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Zakwalifikowanie przedmiotowej propozycji jako decyzji administracyjnej w przypadku wniesienia od niej przez stronę odwołania nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek podjęcia odpowiednich czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich niewykonanie świadczy o bezczynności organu i jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, dokonując analizy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, prawidłowo stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast nieprawidłowo przyjął, że stanowi ona akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Przez przedmiotową propozycję prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. W niniejszej sprawie złożona M. F. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stwarzała jej możliwość kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała jej swobodę i od niej zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje złożonej jej propozycji powstały z mocy prawa dopiero wówczas, gdy ją przyjęła w określonym terminie. W związku z tym od 1 czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że M. F. od 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia tej propozycji) jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 cyt. ustawy). W przypadku, gdyby M. F. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 omawianej ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy przepisów wprowadzających ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 – nie przewidują kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro przedstawiona M. F. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją, postanowieniem ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4 p.p.s.a., to do jej pisma z 8 czerwca 2017 r. nazwanego "odwołaniem" nie ma zastosowania zarówno ten przepis, jak i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wyżej podano złożona M. F. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zasadnie uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi M. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z 24 maja 2017 r. (bez numeru, złożonej 25 maja 2017 r.), gdyż propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W sprawie nie są zatem stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wskazać należy, iż w tej sprawie prawidłową podstawę odrzucenia skargi stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W związku z tym wniesione przez M. F. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji tego pisma skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07)