III OSK 5507/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Długołęka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 548/20 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr XX/204/20 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Długołęka 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Długołęka na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 548/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na skutek skargi Wojewody Dolnośląskiego (skarżący) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Długołęka z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr XX/204/20 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Długołęka w całości. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina Długołęka i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz.U. z 2021 r., poz. 888), dalej: "u.c.p.g.", poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżący kasacyjnie określając w uchwale Nr XX/204/20 Rady Gminy Długołęka z dnia 30 kwietnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Długołęka częstotliwość odbioru bioodpadów w okresie od listopada do marca, zwolnił się w tym okresie z obowiązku całorocznego odbierania odpadów u źródła; 2. art. 6r ust. 2d w zw. z art. 3 ust. 2c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż na gminie ciąży obowiązek całorocznego odbioru bioodpadów "u źródła" jako podstawowego sposobu gospodarowania odpadami komunalnymi a zobligowanie właścicieli nieruchomości do dostarczania tych odpadów do punktu selektywnej zbiórki w okresie grudzień-marzec, nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisany. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że wykładnia art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie dokonana przez Sąd I instancji, zgodnie z którą rada gminy nie posiada całkowitej dowolności w kształtowaniu sposobu, formy i częstotliwości odbioru bioodpadów w okresie od 1 listopada do 31 marca danego roku, jest błędna i sprzeczna z ratio legis art 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym gmina zapewnia czystość i porządek na swoim terenie i tworzy warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzy punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, który zapewnia przyjmowanie m.in. bioodpadów. Podniosła, iż gminy zostały zobowiązane przez ustawodawcę do utworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie, co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne. Tym samym ustawodawca przewidział sytuację, w której bioodpady są przyjmowane w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co wyklucza możliwość uznania, że bioodpady powinny być bezwzględnie odbierane z nieruchomości mieszkańców w każdym przypadku, a tym samym przyjęcia, iż określając częstotliwość ich odbioru w okresie od 1 listopada do 31 marca organ stanowiący nie ma dowolności, ograniczonej tylko i wyłącznie warunkami sanitarnymi, co do których wypowiada się powiatowy inspektor sanitarny. Podkreśliła, iż zaskarżona uchwała zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich odpadów komunalnych. Część z nich jest odbierana z nieruchomości, a część przyjmowana w punktach selektywnego zbierania odpadów. Przy czym bioodpady są przyjmowane w punktach selektywnego zbierania odpadów, jeżeli nie jest możliwe ich przechowywanie na nieruchomości, ze względu na ustaloną częstotliwość ich odbioru u źródła w okresie od 1 listopada do 31 marca. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagadnienia prawne zawarte w zarzutach skargi kasacyjnej były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5164/21 w związku z rozpoznaniem skargi kasacyjnej Rady Gminy Długołęka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 579/20 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia 21 listopada 2019 r. nr XIV/149/19 w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III OSK 5164/21. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 6r ust. 2d w zw. z art. 3 ust. 2c u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że na gminie ciąży obowiązek całorocznego odbioru bioodpadów "u źródła" jako podstawowego sposobu gospodarowania odpadami komunalnymi, a zobligowanie właścicieli nieruchomości do dostarczania tych odpadów do punktu selektywnej zbiórki w okresie grudzień – marzec, nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1lit. a i b u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych. W myśl zaś art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. rada gminy zobowiązana jest do określenia w regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. ustawy obowiązkiem gminy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Obowiązek ten obejmuje zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych, a w tym także bioodpadów. Stosownie zaś do art. 6r ust. 2d u.c.p.g. każda gmina w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma obowiązek zapewnić właścicielom wszystkich nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Pod pojęciem pozbywania się odpadów komunalnych ustawodawca rozumie odbieranie odpadów z terenu nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., a także przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Tym samym nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby samo umożliwienie mieszkańcom możliwości dostarczania na własny koszt bioodpadów do punktu selektywnej zbiórki tych odpadów stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Gmina Długołęka miała obowiązek tak zorganizować odbiór odpadów, aby z każdej zamieszkanej nieruchomości były one odbierane. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu ich zbiórki stanowi tylko dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela i nie może ten sposób być traktowany jako jedyny ani nawet jako podstawowy (tak też: NSA w wyroku z 18 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2892/18; NSA w wyroku z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4944/21). Odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Skoro ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadził możliwości zaniechania odbierania tych odpadów z nieruchomości zabudowanej, to wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia w zaskarżonej uchwale było niedopuszczalne. Nie można uznać, że w ramach uiszczanej opłaty przez mieszkańca bioodpady są odbierane z nieruchomości zabudowanej tylko w okresie tzw. wegetatywnym roślin, natomiast poza tym okresem odpady te nie są odbierane, a sam mieszkaniec może je dostarczać do punktu odbioru. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., na gminy został nałożony obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Każda gmina ma obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy. Wprawdzie z treści art. 3 ust. 2c u.c.p.g. wynika, że gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Wykładnia tego przepisu nie oznacza jednak alternatywnego sposobu pozbywania się przez mieszkańca bioodpadów, tzn. albo poprzez ich przyjmowanie przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, albo poprzez odbieranie takich odpadów z miejsc ich wytwarzania. Z treści normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika, że gmina fakultatywnie w przypadku bioodpadów może nie zapewniać ich przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia ich odbieranie z miejsc wytwarzania. Innymi słowy gmina zawsze ma obowiązek zorganizowania odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, natomiast nie zawsze jest zobowiązana do ich obowiązkowego przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów. Ponadto jeżeli ustawodawca zamierzał posłużyć się terminem "przyjmowanie" odpadów to taką regulację wprost zamieściłby w tej ustawie. Ustawodawca traktuje "przyjmowanie" odpadów jako odmienny od "odbierania" sposób postępowania z odpadami (np. termin "przyjmowanie" zawarty został w art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret drugie, art. 3 ust.2c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6r. ust. 2d, art. 6r. ust. 3a, art. 6ra, art. 9nb ust. 1 u.c.p.g.). Tam natomiast, gdzie chodzi o "odbieranie", ustawodawca wprost takim pojęciem się posłużył (np. art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. a, b i c, art. 3 ust. 2c, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2a pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 4, art. 6 ust. 6, art. 6c ust. 1, 2 i 2a, art. 6d, art. 6f, art. 6j ust. 2a, art. 6r ust. 2d, 3, 3a-3d, art. 6s, art. 9b u.c.p.g.). W przypadku, gdy dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się terminem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie" (np.: art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 9 lit. d tiret pierwsze, art. 6r. ust. 2d u.c.p.g.) Tym samym nie budzi wątpliwości, że termin "odbieranie" odpadów dotyczy tylko przyjmowania odpadów od właścicieli z terenu nieruchomości (tj. u źródła). Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 3b u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca kasacyjnie określając w zaskarżonej uchwale częstotliwość odbioru odpadów w okresie od listopada do marca zwolniła się w tym okresie z obowiązku całorocznego odbierania odpadów u źródła. Zgodnie z art. 6r ust. 3b u.c.p.g. ustawodawca dopuścił do zróżnicowania częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów ze wskazaniem, że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania zarówno niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych jak i bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Dopuszczalność zróżnicowania częstotliwości odbierania bioodpadów nie oznacza, że w ogóle odbiór taki nie będzie prowadzony. Przyjmując, jak to ma miejsce w zaskarżonej uchwale, że w miesiącu listopadzie bioodpady byłyby odbierane zgodnie z częstotliwością określoną w zaskarżonej uchwale, to przez okres od 1 grudnia do końca marca nie byłoby ani jednego odbioru bioodpadów. Ustawowa dopuszczalność określenia innej częstotliwości odbierania bioodpadów poza okresem wegetacyjnym nie może oznaczać całkowitego pominięcia takiego odbierania. W zależności od lokalnych warunków w tym okresie można określić nawet mniejszą częstotliwość ich odbioru, ale nie jest określeniem częstotliwości brak jakiegokolwiek odbioru. Podkreślić należy, że bioodpady nie tylko obejmują ulegające biodegradacji odpady z np. ogrodów, których w okresie od listopada do końca marca rzeczywiście może być mniej niż w okresie wegetatywnym. Wprawdzie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie definiuje pojęcia "bioodpady", ale poprzez art. 1a pozwala na stosowanie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach pod pojęciem bioodpadów należy rozumieć ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Tym samym okres wegetacyjny roślin nie jest jedynym wyznacznikiem powstania tego typu odpadów. Odpady takie powstają przez cały rok kalendarzowy i obowiązkiem gminy jest przede wszystkim zapewnienie ich odbioru. Rację ma więc Sąd I instancji, że ustawodawca wskazując w art. 6r ust. 3b u.c.p.g. minimalną częstotliwość odbierania odpadów w miesiącach newralgicznych nie przyznał radzie gminy kompetencji do całkowitego zaniechania odbioru odpadów w miesiącach grudzień – marzec, a z obowiązku tego gmina nie może się zwolnić poprzez wyłączne dostarczanie bioodpadów do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.