III SAB/Gl 366/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. M. - redaktora [...] na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta K., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 czerwca 2020 r. w terminie 14 dniu od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta K. (dalej jako organ) z 21 sierpnia 2020 r. A. M. (dalej jako strona, skarżący) domagał się uznania, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 3 czerwca 2020 r., zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej lub uznania uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji publicznej oraz zasądzenia na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący podał, że w opisanym wyżej wniosku skierowanym za pośrednictwem wiadomości e-mail, jako redaktor naczelny portalu informacyjnego [....], wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie - "Ilu uczniów na dzień dzisiejszy nie bierze udziału w zajęciach zdalnych organizowanych przez szkoły w mieście? Ile dotyczy to szkół podstawowych, a ile ponad podstawowych? Jakie miasto podjęło działania w tej kwestii? Czy kupowane przez miasto tablety/komputery dla uczniów to pieniądze miejskie czy zewnętrzne programy/projekty? Jak tak to proszę o wymianę kwot, liczbę kupionych urządzeń oraz nazwy projektów z których zostały sfinansowane." Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej i nie podjął jakichkolwiek innych działań w sprawie, naruszając przy tym termin na udostępnienie informacji publicznej przewidziany w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 902 – dalej jako udip). W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, iż skarżący jest w posiadaniu żądanych informacji udostępnionych przez organ, ponieważ 26 marca oraz 15 kwietnia 2020 r. przekazana została do skarżącego, jako redaktora portalu prasowego, informacja dotycząca sytuacji w szkołach w czasie epidemii, ilości zakupionych komputerów oraz programów dofinansowujących. W informacji z 26 marca 2020 r. wskazano, że zakupiono 83 laptopy za kwotę 100.600 zł, z przeznaczeniem dla wychowanków placówek opiekuńczo - wychowawczych w K. Następnie w informacji prasowej z 15 kwietnia 2020r. przekazano kolejne wiadomości: o zakupie 200 tabletów dla 80 szkół za kwotę 100 tys. zł uzyskaną w ramach dofinansowania projektu Wyeliminowania terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego intemetu o wysokich przepustowościach (Działanie 1.1.), program Centrum Projektów Polska Cyfrowa. Informacje powyższe umieszczone zostały na stronach internetowych, a nadto przesłane do skarżącego w formie wiadomości mailowej w/w dniach. Ponadto uzupełniająco 3 września 2020 r. przesłano kolejną wiadomość mailową z odniesieniem do wcześniej przesłanych wiadomości. Organ podniósł również, że pytanie zadane zostało w okresie epidemii, kiedy z uwagi na panujące warunki pracownicy przebywali na pracy zdalnej, ponadto pojawiły się nowe zadania i obowiązki związane z działaniami zmierzającymi do zapobiegania skutkom epidemii; a w tym roku, do czerwca, skarżący złożył do organu 42 zapytania. Zatem organ podsumował, że nie dopuścił się bezczynności, bowiem żądana przez skarżącego informacja mu udzielona i był już w jej posiadaniu. W piśmie procesowym skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę organu, podtrzymał zarzuty bezczynności. Przyznał, że 3 września 2020 r. (po wniesieniu skargi na bezczynność) organ za pośrednictwem wiadomości e-mail poinformował skarżącego o procedurach wdrożonych w związku z przeprowadzeniem zdalnego nauczania w szkołach oraz przesłał mu informacje prasowe z dnia 26 marca 2020 r. i 15 kwietnia 2020 r. Jednakże przesłane przez organ informacje w dalszym ciągu nie stanowią informacji o których udostępnienie wnosił skarżący. Skarżący nie uzyskał bowiem informacji o które wnioskował, a dotyczących: a) liczby uczniów nie biorących udziału w zajęciach zdalnych organizowanych przez szkoły w mieście z podziałem na szkoły podstawowe i ponadpodstawowe; b) sposobu finansowania przez Miasto K. zakupu komputerów. Przesłane przez organ informacje nie odnoszą się do liczby uczniów niebiorących udziału w zajęciach zdalnych. Informacja prasowa z 26 marca 2020 r. odnosi się co prawda do 95 wychowanków placówek opiekuńczo - wychowawczych, dla których ma zostać zakupiony sprzęt komputerowy, jednakże nie stanowi to odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytanie we wniosku z dnia 3 czerwca 2020 r., a dotyczące liczby uczniów szkół nie uczestniczących w zajęciach zdalnych. Ponadto, placówki opiekuńczo - wychowawcze, o których mowa w informacji prasowej, nie stanowią szkół w rozumieniu przepisów Prawa oświatowego. Informacje przedstawione skarżącemu nie wyczerpują również odpowiedzi na postawione przez niego pytania dotyczące sposobu finansowania przez Miasto K. zakupu komputerów. W przypadku tabletów w informacji prasowej z 15 kwietnia 2020 r. wyraźnie wskazano, iż na ich zakup pozyskano dofinansowanie z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa 2014-2020. Jednakże w przypadku informacji dotyczącej zakupu komputerów informacje prasowe ograniczają się do nieprecyzyjnego zdania, iż "miasto na ich zakup przeznaczyło 100,6 tyś. zł". Skarżący zaś w swoim wniosku żąda wskazania konkretnego źródła (budżet miasta lub zewnętrzne dofinansowanie), z którego pochodziły te środki. Również w tym więc zakresie wniosek jest nierozpoznany, a organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji. Tutejszy Sąd po raz pierwszy rozpoznając sprawę wyrokiem z 27 listopada 2020 r., sygn.. akt III SAB/Gl 189/20, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący - jako redaktor naczelny portalu informacyjnego [....] - zwracając się mailowo bezpośrednio do biura prasowego Urzędu Miasta K. o udostępnienie ww. informacji, nie wskazał ani trybu, ani podstawy swego żądania. Przede wszystkim jednak nie określił konkretnie podmiotu - adresata swego żądania - kierując tylko wniosek na adres mailowy biura prasowego. Biuro prasowe, do którego został skierowany wniosek skarżącego, nie jest organem władzy zobowiązanym do udzielania wnioskowanej informacji publicznej. Dlatego też zostało udzielone skarżącemu - poprzez umieszczenie 26 marca oraz 15 kwietnia 2020 r. wiadomości prasowej na stronach internetowych oraz przesłanie do skarżącego w formie wiadomości mailowej - posiadanej przez siebie informacji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną strony od tego wyroku uchylił zaskarżone orzeczenie wyrokiem z 10 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4642/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 udip w zw. z art. 3a i art. 2 Prawa prasowego. Z treści art. 3a Prawa prasowego wynika, że "w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, również organu i Sądu I instancji, iż wnioskodawca mieści się w kategorii prasy. Skoro tak, to zgodnie z przywołanym brzmieniem art. 3a Prawa prasowego wniosek skarżącego z 3 czerwca 2020 r. powinien zostać potraktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do organu władzy publicznej (art. 4 ust.1 pkt 1 udip) – Prezydenta Miasta K.. Niewątpliwie Prezydent Miasta K. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust.1 pkt 1 udip. Pomimo zaadresowania wniosku z dnia 3 czerwca 2020 r. do Biura Prasowego, a nie bezpośrednio do organu, to jest to jednostka organizacyjna Urzędu Miasta K. działająca w ramach Wydziału Komunikacji Społecznej. Skoro bezpośredni adresat pisma z 3 czerwca 2020 r. (Biuro Prasowe UM K.) nie posiadał pełnej żądanej przez wnioskodawcę informacji (sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że została mu udzielona część wnioskowanej informacji), to powinien on przekazać ów wniosek organowi (Prezydentowi Miasta K. lub podmiotowi, który z upoważnienia organu i w jego imieniu wykonuje zadania związane z udostępnieniem informacji publicznej), gdyż stanowi część struktury organizacyjnej Urzędu Miasta K., który służy organowi pomocą w wykonywaniu jego zadań. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na przepis art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako ppsa) zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl z kolei art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W doktrynie i orzecznictwie dotyczącym wskazanych wyżej przepisów przyjmuje się, iż Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości (tak. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz w systemie LEX). Opisanym wyżej wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do organu władzy – Prezydenta Miasta K. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że prawo do informacji jest jednym z podstawowych praw człowieka. W art. 15 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2012.326.47) wskazano, że Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z niniejszym ustępem. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W doktrynie przyjmuje się, że art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016). Prawo do informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. Nadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (Dz.U. poz. 1435, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji. Odnosząc się do pierwszego z postawionych we wniosku pytań, przypomnieć należy, że skarżący zwrócił się o podanie, ilu uczniów na dzień składania wniosku nie bierze udziału w zajęciach zdalnych organizowanych przez szkoły w mieście w ogóle, ilu jest takich uczniów w szkołach podstawowych, ilu w ponadpodstawowych; jakie miasto podjęło działania w tej kwestii. Oceniając, czy żądane informacje stanowią informację publiczną przytoczyć należy art. 1 ust. 1 udip, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w udip. Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082), zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym: 1) gmin - w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, a także w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15; 2) powiatów - w szkołach i placówkach, o których mowa w art. 8 ust. 16. Miasto K. jest miastem na prawach powiatu w myśl art. 91 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1526), a zatem wykonuje zadania wynikające z Prawa oświatowego dla szkół podstawowych i ponadpodstawowych. Nie ulega również wątpliwości, że oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa. Informacje dotyczące organizacji procesu kształcenia w dobie pandemii koronawirusa i działań podejmowanych przez miasto w tej kwestii stanowią informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sprawie publicznej i działalności organu w tej kwestii. Podobnie, odnośnie pytania, czy kupowane przez miasto tablety/komputery dla uczniów to pieniądze miejskie czy zewnętrzne programy/projekty, ilość urządzeń i wysokość kwot poniesiona na ich zakup, z jakich projektów zostały sfinansowane wydatki, stwierdzić należy, że informacje te również stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem informacji o majątku jednostki samorządu terytorialnego i sposobu gospodarowania nim (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip). Skoro zatem dane, o które pytał skarżący stanowią informację publiczną, a organ jest co do zasady zobowiązany do ich udostępnienia, ocenić należało, czy organ ten pozostawał w bezczynności, skoro na bieżąco reagował na wnioski strony i przesyłał informacje prasowe. Jednakże bezczynność zachodzi nie tylko wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań w odpowiedzi na pismo strony, ale również, gdy choć podejmuje działania, to są one nieadekwatne do wniosku. Nie stanowi załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przesłanie danych, które nie odpowiadają postawionemu we wniosku pytaniu. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony do informacji. W żadnej z przesłanych stronie informacji prasowych nie ma danych dotyczących ilości uczniów, którzy nie biorą udziału w zajęciach zdalnych organizowanych przez szkoły w mieście z rozbiciem na poszczególne szczeble szkół. Dalej skarżący domagał się podania jakie miasto podjęło działania w tej kwestii oraz pytał o źródła finansowania zakupionego sprzętu (pieniądze miejskie, czy zewnętrzne programy/projekty i ich nazwy, kwoty, liczba kupionych urządzeń). Z informacji prasowej z 26 marca 2020 r. wynika jedynie to, że Prezydent miasta "zadecydował, by zakupić sprzęt dla wychowanków placówek opiekuńczo-wychowawczych". Z kolei w informacji prasowej z 15 kwietnia 2020 r. (obie udostępnione skarżącemu) wskazano na zakup komputerów dla uczniów w placówkach opiekuńczo-wychowawczych oraz, że na liście projektów wybranych do dofinansowania znajduje się projekt miasta dotyczący zakupu 200 tabletów wraz z niezbędnym oprogramowaniem dla 80 szkół. Organ wspomina w tym piśmie o projekcie "[...]", lecz z treści pisma nie sposób dociec wszystkich informacji, o udostępnienie których skarżący wnosi. Podobnie w mailu z 3 września 2020 r. organ odniósł się do wypożyczania sprzętu przez dyrektora szkoły dla dzieci, które nie miały doń dostępu. Informacja ta nie odnosi się jednak do działań Miasta, a dyrektorów szkół. Na zakończenie stwierdzić przyjdzie, że w wyroku Naczelnego sadu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego powinien zostać potraktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do organu władzy publicznej. A skoro tak, to wymagał on reakcji właściwej dla tego wniosku. Organ winien szczegółowo odpowiedzieć na pytania postawione we wniosku, a nie doręczać skarżącemu informacje prasowe jedynie w niewielkiej części odpowiadające żądaniu. To organ ma zrealizować wniosek, a nie wnioskodawca poszukiwać żądanych danych w gąszczu innych jeszcze, nieistotnych informacji. Z tych względów w ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, ponieważ nie udostępnił wszystkich informacji, o które wnioskował skarżący. Bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 §1a ppsa). Organ bowiem działał w warunkach specyficznych – podczas epidemii i starał się reagować na każde zapytanie skarżącego. Braki w udzielonych informacjach nie były następstwem złej woli organu, lecz warunków, w których przyszło mu działać. Sam skarżący zresztą przyznał, że część danych została mu udostępniona. W konsekwencji Sąd uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 ppsa, zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 ppsa. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi oraz zwrot kosztów pełnomocnika w wysokości ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).