II SA/Gl 120/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę UZASADNIENIE W dniu [...] r. K. i E. R. dokonali zgłoszenia robót budowlanych, polegających na wykonaniu wjazdu z bramą na posesję do budynku mieszkalnego z drogi gminnej umiejscowionej na działkach nr 1 i nr 2, informując, że do tej pory korzystali z wjazdu przez teren zakładu pracy, co obecnie stało się uciążliwe. Do zgłoszenia dołączyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], podjętą z upoważnienia Starosty w [...], wniesiono sprzeciw wobec powyższej zgłoszonego zamierzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że z analizy dokonanego zgłoszenia oraz wniesionego w dniu [...]r. pisma A. i A. F., informującego, iż w miejscu planowanej budowy bramy wjazdowej droga usytuowana jest na działkach, pozostających własnością Państwa F. i Pana H., wynika, że zainteresowani wykonaniem bramy wjazdowej Państwa R. nie otrzymali i prawdopodobnie nie otrzymają zgody państwa F. na wykonanie planowanego wjazdu, do czasu wyjaśnienia stosunków własnościowych w terenie planowanej inwestycji. Mając na uwadze powyższą sytuację, organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i E. R., wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem prawa, bez zbadania rzeczywistego stanu faktycznego, który jest odmienny od sugerowanego przez osoby trzecie. Konsekwencją tego jest ograniczenie ich prawa dysponowania posiadaną nieruchomością oraz prawa korzystania z niej. Wyjaśnili, że droga wewnętrzna łącząca ulicę [...] i ulicę [...] jest zlokalizowana na działkach gminnych (nr 1 oraz nr 2) oraz na drobnych fragmentach działek prywatnych właścicieli (państwa F. i Pana H.) zlokalizowanych jednak powyżej planowego wjazdu i bramy. Droga ta została wyasfaltowana i oświetlona ze środków publicznych gminy M., która także finansuje jej bieżące utrzymanie. Droga ta jest ogólnodostępna i nie stanowi tylko dojazdu do działek wymienionych powyżej właścicieli. Dodali, że projektowany wjazd zlokalizowany został na części drogi leżącej w całości na działkach gminnych, nie ma więc nic wspólnego z działkami właścicieli prywatnych. Podnieśli, że po dokładnej analizie przedłożonej dokumentacji geodezyjnej, dokonaniu oględzin i porównaniu przedłożonego projektu ze stanem faktycznym, a także po ewentualnym wypowiedzeniu się zainteresowanych w sprawie, organ z pewnością mógłby podjąć korzystne dla nich rozstrzygnięcie. Orzekając w niniejszej sprawie organ naruszył więc art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązujące do wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a także art. 9 tego Kodeksu obligujący organ do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 Kodeksu). Odwołujący podnieśli, że nie posiadają pozwolenia na budowę spornego wjazdu, a tylko zgodę Urzędu Miasta M., czyli zarządcy dróg gminnych, na wykonanie zjazdu z tej drogi. Podkreślili, że wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, wymaga ustalenia, że zamierzone przez inwestora roboty budowlane spowodują wprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dopiero po pozytywnym, ustaleniu można na inwestora nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W ich sprawie organy nie tylko nie wskazały jakie to ograniczenia lub uciążliwości dla sąsiednich terenów wprowadzi planowana brama, to także nie został na nich nałożony obowiązek uzyskania takiego pozwolenia. W ich ocenie takie działania organu są niezgodne z prawem, i z cytowanym w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Dodatkowo kwestionowana decyzja nie określa kto i jakie działania musi podjąć w celu wyjaśnienia stosunków własnościowych drogi wewnętrznej służącej celom publicznym. Podkreślili także, że uczestniczyli w urządzaniu tej drogi która m.in. została poszerzona kosztem ich działki, a także słupy oświetleniowe ustawione zostały na terenie ich nieruchomości. W aspekcie zgłoszonych zastrzeżeń nie mogą się zgodzić z otrzymaną decyzją. Wojewoda [...] uwzględnił powyższe odwołanie i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 30 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy przypomniał, że procedura zgłoszeniowa jest uproszczonym trybem postępowania, które kończy się przyjęciem zgłoszenia (poprzez milczącą zgodę) lub wniesieniem sprzeciwu. Organ administracji architektoniczno - budowlanej wnosi sprzeciw w przypadkach i w trybie określonym w art. 30 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw wobec planowanego przedsięwzięcia wskazując jako podstawę ,materialno- prawną rozstrzygnięcia art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi o nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do wniesienia sprzeciwu. Dopiero, gdy organ uzna za konieczne wniesienie sprzeciwu, może równocześnie nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, i w takiej sytuacji łącznie w postawie prawnej wskazać art. 30 ust. 5 i ust. 7 powołanej powyżej ustawy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Starosta [...] zgłaszając sprzeciw, miał wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością oraz z uwagi na "niewyjaśnione stosunki własnościowe". Zdaniem organu drugiej instancji wskazane okoliczności, jak również brak zgody właścicieli działek sąsiednich nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Reasumując Wojewoda [...] uznał wniesiony sprzeciw za bezprzedmiotowy. Uchylając kwestionowaną decyzję (wniesiony sprzeciw) i umarzając postępowanie w sprawie uznał, iż jest to równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A. F. Wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania, podniosła, iż orzekając w sprawie organ odwoławczy oparł się na fałszywych dowodach, nie odzwierciedlających stanu faktycznego sprawy. Dodał, że jako właścicielka sąsiedniej działki, została zupełnie pominięta w sprawie i nie umożliwiono jej wypowiedzenia się sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. skarżąca podtrzymała skargę, dodając, ze droga, przy której jest planowana brama nie jest drogą publiczną. Jest to łącznik między ulicą [...] a ulicą [...], który też nosi nazwę ulicy [...]. Nie spełnia jednak kryteriów drogi publicznej i nie został zaliczony do dróg publicznych żadną uchwałą Rady Miejskiej w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, iż została wniesiona przez nieuprawniony podmiot. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie Sąd był zobowiązany rozważyć czy skarżąca – A. F. miała legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Instytucja zgłoszenia określona w art. 30 ustawy Prawo budowlane, występująca w rozpatrywanej sprawie, stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a właściwie jest to sui genereis wniosek o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego. Z wnioskiem zgłaszającym zamiar wykonania wjazdu z bramą na posesję wystąpili do Starostwa Powiatowego w [...] – K. i E. R. Organ administracji architektoniczno- budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenie ma możliwość oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, w szczególności w aspekcie ochrony interesu publicznego. Należy stwierdzić, że zgłoszenie to inicjuje postępowanie administracyjne, które jednak będzie postępowaniem w pewnym sensie "uproszczonym". Dotyczy to zarówno stron tego postępowania, którą jest wyłącznie inwestor, jak również jego rozstrzygnięcia, które nie zawsze wymagać będzie wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Wprawdzie ustawodawca nie określił odrębnie stron postępowania zgłoszeniowego, tak jak to wyraźnie uczynił w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego., tym niemniej wniosek taki należy wyprowadzić z istoty instytucji zgłoszenia przewidzianej w art. 30 powołanej powyżej ustawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2005 r. Sygn. akt II OSK 197/05, zgłoszenie dokonane w trybie art. 30 Prawa budowlanego, (niezależnie od tego, czy organ, który otrzymał zgłoszenie może wnieść sprzeciw, czy też ciąży na nim obowiązek wniesienia sprzeciwu), wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można jednak uznać, że mają do tego postępowania w pełni zastosowanie przepisy tego Kodeksu. W ocenie Sądu, specyfika postępowania administracyjnego prowadzonego w wyniku dokonanego zgłoszenia jest tak znaczna, iż wymaga uwzględnienia, że instytucja ta w rezultacie szczególnego charakteru uregulowania, powoduje, że nie mają do niej zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe. I tak przyjdzie wskazać, iż w postępowaniu zgłoszeniowym wyłączyć należy zastosowanie art. 61 § 4 Kodeksu, zgodnie z którym organ obowiązany jest powiadomić o wszczęciu postępowaniu ( z urzędu czy na wniosek) osoby będące stronami postępowania. Oznacza to, iż po otrzymaniu zgłoszenia inwestora organ administracji architektoniczno- budowlanej nie ustala kręgu stron w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli podmiotów, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Jak wspomniano powyżej, postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych może zakończyć się milczącą akceptacją organu w wyniku upływu przewidzianego 30-dniowego terminu, a nie można uznać za racjonalne działanie organu, ustalanie kręgu potencjalnych stron na ewentualny przypadek wniesienia sprzeciwu wskutek wydania decyzji administracyjnej. Nie można zaś uznać, że oznaczenie stron możliwe jest po wniesieniu sprzeciwu, gdyż w myśl art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako jeden z elementów formalnych decyzji wymienione jest oznaczenie stron postępowania. Dodatkowo wypada zauważyć, iż Prawo budowlane w art. 28 zawęża krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę w porównaniu do regulacji zawartej w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem postępowanie zgłoszeniowe w myśl regulacji zawartej w art. 30 Prawa budowlanego jest wyrazem dążenia ustawodawcy do uproszczenia i wiążącego się z tym odformalizowania procesu inwestycyjnego, nie wydaje się możliwe do przyjęcia stanowisko, aby w tej odformalizowanej procedurze brał udział szerszy krąg podmiotów, niż w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Możliwość zgłaszania niektórych inwestycji budowlanych (w miejsce uzyskania pozwolenia na budowę) jest jednym ze środków mających służyć przyśpieszeniu załatwiania spraw budowlanych, a nie ich komplikowania. Reasumując wypada stwierdzić, iż ustawodawca wprowadzając instytucję zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych, wykluczył w tym postępowaniu udział innych podmiotów poza inwestorem. W istocie bowiem nie jest możliwe wyegzekwowanie od organu, aby wniósł sprzeciw, a nawet zaniedbanie organu polegające na niewniesieniu sprzeciwu, mimo ustawowych przesłanek nie stwarza po stronie właścicieli sąsiednich nieruchomości możliwości dochodzenia wydania decyzji w trybie odwoławczym, czy też w trybach nadzwyczajnych, podobnie jak wyeliminowanie z obrotu prawnego wniesionego sprzeciwu w wyniku uwzględnienia odwołania, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Skoro skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym kwestionowaną decyzją, należy wskazać, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie posiada ona także legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem każdy, kto ma w tym interes prawny, a niemożność uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zdaje się wykluczać istnienie tego interesu. Nie dotyczy to jedynie prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Na marginesie już można wspomnieć, że także merytoryczna analiza kwestionowanej skargi musi doprowadzić do potwierdzenia jej bezzasadności. Budowa bramy i wjazdu na podstawie zgłoszenia może dotyczyć jedynie drogi publicznej, a zarówno inwestorzy, jak również skarżąca na rozprawie, przyznali, że łącznik między ulicą [...] a [...], noszący także nazwę ulicy [...] nie ma charakteru drogi publicznej. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę. .