VI SA/Wa 1838/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie kosztów przechowywania pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 12 maja 2022 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: "Strona", "Skarżący"), na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt [...]utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 17 czerwca 2015 r., nr [...]w przedmiocie zobowiązania [...]do zapłaty kwoty 5 362,80 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od 25 czerwca 2009 r. do 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...]S. P. (dalej: "parking strzeżony") pojazdu marki O. nr rej. [...] (dalej: "pojazd marki O."), usuniętego 24 grudnia 2008 r. w Warszawie. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 17 czerwca 2015 r., nr [...]zobowiązano [...]do zapłaty kwoty 5 362,80 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od 25 czerwca 2009 r. do 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym pojazdu marki O., usuniętego 24 grudnia 2008 r. w Warszawie. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt [...]. Skargę na ww. decyzję złożył do WSA [...]i 23 maja 2017 r. WSA w Warszawie postanowieniem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 196/17 odrzucił skargę. Postanowienie stało się prawomocne. Do Kolegium 4 kwietnia 2018 r. wpłynął wniosek [...]o stwierdzenie nieważności ww. decyzji SKO. [...]wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1464, dalej: ustawa o wojewodzie") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje kompetencje i obowiązki o charakterze finansowym. Decyzją z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z 1 grudnia 2016 r. Od powyższej decyzji [...]złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z 29 listopada 2018 r., sygn. akt [...]SKO utrzymało w mocy decyzję SKO z 31 sierpnia 2018 r. Od tej decyzji skargę wniósł [...]. Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 102/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ zbadał wyłącznie przesłankę rażącego naruszenia prawa, nie zbadał pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Od powyższego wyroku Kolegium wywiodło skargę kasacyjną. NSA w wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1372/20 oddalił ww. skargę kasacyjną. Rozpoznając ponownie wniosek [...]o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt [...]utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 17 czerwca 2015 r., nr [...]zobowiązującą [...]do zapłaty kwoty 5 362,80 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od 25 czerwca 2009 r. do 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym pojazdu marki O., usuniętego 24 grudnia 2008 r. w Warszawie, Kolegium zbadało prawidłowość powyższych decyzji pod kątem wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i uznało, że w sprawie nie zaistniała żadna podstawa do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Odnosząc się do podniesionego przez Wojewodę Mazowieckiego zarzutu rażącego naruszenia prawa Kolegium podkreśliło, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, co do zasady, w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. SKO dodało, że stanowisko o odpowiedzialności finansowej [...]jako statio fisci Skarbu Państwa w sprawach jak niniejsza, znalazło aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dlatego zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Kolegium uznało również za niezasadny zarzut braku podstawy prawnej, który postawił [...]w swym wniosku, podstawa prawna bowiem istnieje, jest jednakże odmiennie interpretowana przez różne składy orzekające sądów administracyjnych. Na decyzję SKO z 8 czerwca 2022 r., Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 K.p.a., poprzez jego nieuwzględnienie w całości, 2) art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie, poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej [...] za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm., dalej: "P.r.d."). W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił obszerną argumentację popierającą zarzuty, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Po przeanalizowaniu sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, jaki podmiot (statio fisci Skarbu Państwa) jest obowiązany do pokrycia kosztów przechowywania pojazdów na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 1018, dalej: "ustawa zmieniająca"). Powyższą kwestię rozważał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 listopada 2021, sygn. akt VI SA/Wa 2139/21, Sąd natomiast rozpatrujący niniejszą sprawę całkowicie zgadza się z argumentacją oraz stanowiskiem przedstawionym w przywołanym wyroku. Podkreślenia zatem w pierwszej kolejności wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie orzekał w podobnych sprawach (zob. wyroki NSA z: 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 513/18, 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1029/18, 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 951/18, 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3210/18, 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1262 i sygn. akt I OSK 1278/18, 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1553/18, sygn. akt I OSK 1551/18 i sygn. akt I OSK 1554/18). Problematyka usuwania pojazdów z drogi została uregulowana w przepisach art. 50a i art. 130a P.r.d. W art. 130a ust. 1 p.r.d. uregulowano przypadki obligatoryjnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli. Art. 130a ust. 2 P.r.d. reguluje zaś przypadki fakultatywnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób. Art. 130a ust. 10 P.r.d., przed zmianą, dokonaną ustawą zmieniającą, stanowił, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, gdyż uznaje się go za porzucony z zamiarem wyzbycia. Ustawa zmieniająca weszła w życie 4 września 2010 r. (przy czym część przepisów weszła w życie 21 sierpnia 2011 r.). Po wejściu w życie ustawy zmieniającej, art. 130a ust. 10 P.r.d. stanowi, że w razie usunięcia pojazdu z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 lub 2 P.r.d. starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odbierze pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. W ustawie zmieniającej zawarto przepisy przejściowe, co uzasadnione było potrzebą uregulowania kwestii związanych nie tylko ze zmianą przepisów, ale także z faktem, że uznane za niekonstytucyjne przepisy Prawa o ruchu drogowym utraciły moc z 11 czerwca 2009 r., natomiast ustawa nowelizująca uchwalona została 22 lipca 2010 r. (a weszła w życie dopiero 4 września 2010 r.). W obowiązującym od 4 września 2010 r. stanie prawnym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi, w myśl art. 130a ust. 10h P.r.d., osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W przepisach przejściowych ustawy zmieniającej uregulowano kwestię ponoszenia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi upłynął przed wejściem w życie nowelizacji. Art. 13 ustawy zmieniającej stanowi zatem, że koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi, aż do dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. do 4 września 2010 r.), wobec wszystkich tych pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r., a dniem wejścia w życie nowelizacji lipcowej, ponosi Skarb Państwa. Ustawodawca wskazał zatem, że koszty powstałe w tym szczególnym okresie obciążają Skarb Państwa, ale nie skonkretyzował przy tym jego stacio fisci. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2017 r., sygn.. akt I OSK 2061/15 zwrócił uwagę, że przepis art. 13 ustawy zmieniającej jest przepisem, który nie łączy się z żadną inną regulacją, która wskazywałaby w jaki sposób, ewentualnie jaki podmiot (statio fisci), miałby realizować obowiązki Skarbu Państwa z niego wynikające. Tymczasem z art. 11 ustawy zmieniającej wynika, że pojazdy, wobec których rozpoczął się, ale trwa nadal termin mający skutkować ich przepadkiem, w efekcie tego przepadku stają się własnością powiatu. Z kolei art. 12 omawianej ustawy odnosi się do postępowań w sprawie przejęcia pojazdów nie odebranych przez osoby uprawnione - postępowania te w całości przechodzą do właściwości starostów. Jedynie wskazany wyżej art. 13 ustawy zmieniającej reguluje skutki faktyczne zaistniałe, a mianowicie wskazuje na Skarb Państwa jako generalnie odpowiedzialny za koszty powstałe z tytułu przechowywania pojazdów, które objęte były dawnymi regulacjami, ale od 11 czerwca 2009 r. nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa. Art. 13 ustawy zmieniającej koresponduje zatem z brzmieniem art. 130a ust 5f P.r.d. zabezpieczając możliwość domagania się przez powiaty od Skarbu Państwa zwrotu kwot poniesionych za okres przechowywania pojazdów przed 4 września 2010 r. Problem braku określenia statio fisci dostrzeżony został w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w składzie poszerzonym 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r., sygn.. akt I OPS 4/14 zauważa, że "w przepisach międzyczasowych ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. także nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. i 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa". Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko podziela i zwraca jednocześnie uwagę na pojawiający się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego, pod rządami Prawa o ruchu drogowym po 11 czerwca 2009 r., nie stoi w kolizji z kwestią odpowiedzialności prawnej za koszty przechowania pojazdów, która - zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej - spoczywa na Skarbie Państwa. Na podstawie normy wypływającej z tego przepisu starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Brak jest przy tym podstaw do obciążenia wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Jakkolwiek wojewoda - zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o wojewodzie – jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów w ujęciu administracyjnoprawnym, a takich obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego (por. wyroki NSA z: 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 513/18, 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1553/18 i sygn. akt I OSK 1554/18 oraz prawomocne wyroki WSA w Poznaniu z 2 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1261/15 i z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 572/16). Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie zawierają odesłania do kodeksu cywilnego. W uchwale z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 47/07 Sąd Najwyższy wskazał, że celem regulacji zawartej w art. 130a P.r.d. jest ochrona dobra o istotnym publicznym znaczeniu, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników, a więc stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także w przepisach jako przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilnoprawnego tylko publicznoprawny. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 stwierdził, że z istoty regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika, że jest realizacją zadania publicznego o charakterze administracyjnym. Jednakże obie uchwały dotyczyły stosunku prawnego pomiędzy organem, a właścicielem usuniętego pojazdu lub prowadzącym parking "dozorcą". Dlatego też Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, z którego wynika, że właściwą drogą postępowania starosty, do którego kompetencji należą sprawy rozliczenia kosztów przechowania pojazdów usuniętych z drogi publicznej i pozostawionych na parkingach, po ich poniesieniu z tytułu obowiązków ciążących z mocy ustawy na tym organie, jest zwrócenie się na drogę postępowania cywilnego. Brak bowiem regulacji prawnych pozwalających na przyjęcie, że pomiędzy starostą, a właściwym statio fisci Skarbu Państwa, na mocy art. 13 ustawy zmieniającej, powstaje stosunek administracyjnoprawny, a starosta zobligowany jest do załatwienia sprawy administracyjnej w sposób władczy, w formie decyzji administracyjnej. Wskazany brak odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego w ustawie Prawo o ruchu drogowym nie stanowi przeszkody do takiego rozwiązania sporu o zwrot kosztów pomiędzy starostą, a właściwym statio fisci na drodze cywilnej (por. wyrok NSA z 22 października 2018 r., sygn. akt I OSK 513/18). Uwzględniając powyższe należało zgodzić. że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach zadań z zakresu administracji rządowej w województwie nie tworzy po stronie tego organu obowiązków o charakterze fiskalnym, o ile nie wynikają z aktów o randze ustawowej. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że Kolegium rozpoznając ponownie sprawą 12 maja 2022 r. i nie uwzględniając przywołanego powyżej aktualnego orzecznictwa NSA, naruszył art. art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie, poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej [...] za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 P.r.d. oraz w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez wadliwą analizę wymienionej w tym przepisie przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium rozważy wskazaną wyżej argumentację. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.