II OSK 1611/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 544/07 w sprawie ze skargi M.T. i J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zakazu prowadzenia wykopów w strefie ochronnej wału rzeki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. oddalił skargę M.T. i J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie zwolnienia z zakazu prowadzenia wykopów w strefie ochronnej wału rzeki. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Marszałek Województwa Małopolskiego, po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji o wydanie decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z art. 85 ust. 1 Prawa wodnego – orzekł o zwolnieniu z zakazów wynikających z art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego w przedmiocie prowadzenia wykopów w odległości mniejszej niż 50 m podpowietrznej stopy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki R. w celu budowy magistrali wodociągowej. Jednocześnie organ zobowiązał adresata decyzji do podjęcia czynności mających na celu zabezpieczenie korpusu wału w okresie prac w sposób zapewniający jego nienaruszalność oraz uniemożliwiający wzrost filtracji w strefie ochronnej wału po wykonaniu prac. Ponadto określił szczegółowo, kiedy i w jaki sposób mogą być podejmowane prace związane z realizacją inwestycji oraz określił termin obowiązywania decyzji (do dnia 31 grudnia 2010 r.). W decyzji został również nałożony obowiązek utrzymania wybudowanego wodociągu w należytym stanie, a także obowiązek pokrycia ewentualnych szkód wyrządzonych osobom trzecim w wypadku niewłaściwej eksploatacji przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli I.T. oraz M.T. Odwołujący się podnieśli zgodnie, że jako współwłaściciele działki ozn. nr [...] – obr. [...] K. – K. położonej przy ul. A. w K., nie wyrażają zgody na przeprowadzenie przez teren ich działki sieci wodociągowej, a ponadto I.T. zaproponowała, żeby przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na terenie działki będącej własnością Gminy K., położonej po przeciwnej stronie drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I.T. i M.T. domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzedzającej ją decyzji organu l instancji zarzucili, że uzasadnienie faktyczne zostało sformułowane w sposób wadliwy i niepełny. Ponadto jest to decyzja "uznaniowa", stąd kontrola decyzji sprowadza się do oceny czy organ w sposób właściwy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, co nie jest możliwe gdy uzasadnienie jest wadliwe. Organ l instancji oparł się tylko na wniosku inwestora, jego uzasadnieniu i załączonych do niego dokumentach pomijając całkowicie jakikolwiek inny materiał dowodowy. Natomiast organ II instancji ograniczył się tylko do zaakceptowania stanowiska organu l instancji wyrażonego w uzasadnieniu jego decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego zmarła skarżąca I.T. Jej następcami prawnymi są: M.T. i J.T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarżący w odwołaniu od powołanej wyżej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego zwalniającej inwestora od nakazów wynikających z art. 85 ust. 1 prawa wodnego ograniczyli się tylko do kontestowania inwestycji celu publicznego, którą jest wodociąg dla miasta K. – sieć wodociągowa w ul. A. Ponadto, chociaż dla tej inwestycji została wydana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: przebudowa sieci wodociągowej m.in. ul. Nad Zalewem w Krakowie, w której ustalono lokalizację inwestycji wodociągu prowadzącego m.in. przez działkę skarżących, to nie ta decyzja była przedmiotem postępowania odwoławczego. Natomiast Sąd I instancji orzekł, że decyzja organu odwoławczego odpowiada wymogom zawartym w przepisach k.p.a. W szczególności organ II instancji analizował plan przeprowadzenia inwestycji, co wynika z ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oraz opinii geotechnicznej dotyczącej wpływu budowy wodociągu na stateczność wału przeciwpowodziowego rzeki R. opracowanej przez uprawnionego rzeczoznawcę mgr inż. geologii i hydrologa J.Z. Dlatego też decyzja organu l instancji została wydana w granicach ustawowych kompetencji Marszałka Województwa. Zwalnia ona wyspecjalizowanego inwestora – Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, które wykazało się ostateczną decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego, jakim jest budowa wodociągu, który ma przebiegać także w rejonie rzeki Rudawy, z zakazów którymi zgodnie z przepisem art. 85 ust.1 ustawy Prawo wodne, są objęte wały przeciwpowodziowe tej rzeki. Decyzja zwalniająca z zakazu określonego w art. 85 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego jednocześnie precyzyjnie określa jakie warunki musi spełnić inwestor przy realizacji inwestycji dla zachowania ochrony szczelności wału i w jaki sposób ma przeprowadzić prace. Ponadto, nakłada również na niego obowiązek utrzymywania wodociągu w należytym stanie technicznym w odniesieniu do prawego wału przeciwpowodziowego rzeki R. w rejonie lokalizacji inwestycji i obowiązek pokrywania ewentualnych szkód osobom trzecim w wypadku niewłaściwej eksploatacji przedmiotowej inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.T. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego wyznaczonego z urzędu, który zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r. w pkt I. Ponadto wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi "w ten sposób, że NSA w Warszawie uchyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] i stwierdzi nieważność poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...]". Jednocześnie, pełnomocnik skarżącego wystąpił o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniósł następujące zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 2 tejże ustawy w związku z art. 107, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 85 ust. 3 ustawy Prawo wodne w związku z art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie poprzez ich niezastosowanie. Po trzecie, art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu jego zastosowania przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna zarzuca także, że zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia organu, który ją wydał. Decyzja została podpisana przez zastępcę dyrektora, a zatem nie przez kierownika jednostki organizacyjnej. Upoważnienie do wydania decyzji wynika wprawdzie ze statutu Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, jednak pozostaje to w sprzeczności z art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie wystąpiło w przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego też chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 107 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 85 ust. 3 prawa wodnego w związku z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) z powodu ich niezastosowania. Wynika to z tego, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007 r. wydana z upoważnienia Marszałka Województwa Małopolskiego przez Zastępcę Dyrektora Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (zwanego dalej MZMiUW) nie zawiera wady powodującej jej nieważność w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – z powodu wydania z naruszeniem przepisów o właściwości – jako kwalifikowanej wady prawnej. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 2 statutu MZMiUW będącego jednostką organizacyjną województwa jako jednostki samorządu terytorialnego, Zastępca Dyrektora jest upoważniony do wydawania w imieniu Marszałka Województwa Małopolskiego decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej uregulowanych przepisami szczególnymi na podstawie odrębnych pełnomocnictw udzielonych przez Marszałka Województwa Małopolskiego, a więc także na podstawie art. 85 ust. 3 cyt. ustawy Prawo wodne. Ponadto, wbrew zarzutowi kasacyjnemu dyspozycja art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa stanowi tylko, że marszałek województwa może upoważnić wicemarszałka, pozostałych członków zarządu województwa, pracownika urzędu marszałkowskiego oraz kierownika wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydania w jego imieniu decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie wyklucza to jednak udzielenia przez Marszałka Województwa odrębnego upoważnienia w formie pisemnej w świetle dyspozycji art. 268a k.p.a., np. dla pracownika urzędu marszałkowskiego lub tak jak w przedmiotowej sprawie dla Zastępcy Dyrektora MZMiUW w oparciu o postanowienia statutu wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej zatwierdzonego przez sejmik województwa. Należy podkreślić, że kierownika (dyrektora) powyższej wojewódzkiej jednostki organizacyjnej powołuje i odwołuje Zarząd Województwa (§ 8 ust. 2 Statutu MZMiUW). Ponadto, chociaż zgodnie z § 8 ust. 1 w związku z § 2 statutu MZMiUW tego rodzaju wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną kieruje jej dyrektor na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Województwa Małopolskiego, to w ramach właściwości funkcjonalnej decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa może także wydać zastępca dyrektora. Nie narusza to oczywiście właściwości miejscowej i rzeczowej jeżeli jest do tego odpowiednio upoważniony tak jak w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie konieczna jest bowiem wykładnia celowościowa i systemowa art. 46 ust. 2 cyt. ustawy o samorządzie województwa – a nie tylko wykładnia językowa – w związku z § 92 pkt 3 i 4 Statutu Województwa Małopolskiego przyjętego uchwałą Nr XXI/290/08 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 1 lipca 2008 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2008 r. Nr 466, poz. 3005). Natomiast podniesiony zarzut w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie niewłaściwego oznaczenia organu wydającego decyzję jest nieistotnym uchybieniem, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy w świetle dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Decyzja organu I instancji zawiera bowiem wszystkie pozostałe elementy wymagane dyspozycją art. 107 § 1 k.p.a., stąd brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji w świetle dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy także stwierdzić, że w treści skargi kasacyjnej występuje oczywista sprzeczność wynikająca z tego, że w zarzucie kasacyjnym podniesiono naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku m.in. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast już w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 3 kasator jednoznacznie stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powinno "na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie", czyli dotyczy przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy podkreślić, że także powyższy zarzut jest całkowicie chybiony gdyż brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też, w tym stanie prawnym i faktycznym brak jest również przesłanek do zastosowania przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.