V SA/Wa 635/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] w L. przy udziale [...] Sp. z o.o. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w L. (dalej: "Skarżący", "Strona") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ I instancji") z [...] lipca 2018 r. nr [...], w całości i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. - wstępnie uznanej grupy dla grupy produktów "owoce", "warzywa" i "inne". Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] września 2008 r. nr [...], dokonał wstępnego uznania [...] Sp. z o. o. (dalej: "Grupa", "Spółka") za grupę producentów owoców i warzyw dla grupy produktów "owoce", "warzywa" i "inne" oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania na lata 2008-2012. Następnie Grupa zwróciła się o dokonanie zmian w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów. Zmiany dotyczyły przesunięcia terminu realizacji inwestycji z I półrocza 2012 r. na II półrocze 2012 r. w V roku realizacji planu dochodzenia do uznania. Po rozpatrzeniu wniosku Spółki, Marszałek Województwa [...] (dalej: "Marszałek Województwa") decyzją z [...] sierpnia 2012 r. o numerze wskazanym wyżej, dokonał zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy dla grupy produktów "owoce", "warzywa" i "inne". Decyzję z upoważnienia Marszałka podpisała J. T. - Zastępca Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w L. Decyzją z [...] lipca 2018 r. o numerze wskazanym powyżej Prezes ARiMR – na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "K.p.a.", stwierdził nieważność rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2012 r. wskazując, że zostało podpisane przez osobę, która nie miała upoważnienia Marszałka Województwa do podpisywania decyzji w zakresie zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy. Grupa złożyła odwołanie od ww. decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2019 r. o wskazanym wyżej numerze, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu podkreślono, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że J. T. nie miała upoważnienia do wydania decyzji w imieniu Marszałka Województwa. Natomiast warunkiem dla stwierdzenia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 1 (jak również pkt 2) K.p.a., skutkującej nieważnością decyzji jest bezsporne ustalenie nie istnienia (nie wydania) stosownego upoważnienia do wydania decyzji. Następnie organ odwoławczy w sposób szczegółowy przedstawił kolejne czynności podejmowane w trakcie dodatkowego postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 K.p.a., tj. w celu uzupełnienia dowodów, które nie doprowadziło do pozyskania upoważnienia Marszałka Województwa dla J. T. Jednocześnie – w ocenie organu odwoławczego - brak pozyskania stosownego pełnomocnictwa nie może być utożsamiany z brakiem (nieudzieleniem) upoważnienia w ogóle, zwłaszcza w sytuacji gdy z zeznań złożonych przez J. T. wynika jednoznacznie, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji takie upoważnienie istniało. Wobec powyższego zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Marszałka Województwa na gruncie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., z powodu podpisania decyzji przez osobę działającą bez upoważnienia. W skardze na decyzję Ministra z [...] sierpnia 2019 r. o wskazanym powyżej numerze, Prokurator Okręgowy w L. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 268a K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. przez uchylenie w całości prawidłowej decyzji Prezesa ARiMR z [...] lipca 2018 r. i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w oparciu o błędnie przeprowadzoną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z [...] sierpnia 2012 r. mimo jej wydania bez stosownego upoważnienia w rozumieniu art. 268a K.p.a., a tym samym - z naruszeniem przepisów o właściwości przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z powyższym Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że w niniejszej sprawie brak jakiegokolwiek dowodu, w tym przede wszystkim pochodzącego od Marszałka, z którego choćby pośrednio wynika, że J. T. zostało udzielone upoważnienie do wydawania decyzji dotyczących grup producentów. Brak bowiem zarówno wpisu w rejestrze upoważnień i pełnomocnictw udzielonych przez Marszałka, jaki i stosownego dokumentu upoważnienia w aktach osobowych ww. W ocenie Skarżącego powyższe okoliczności wskazują, że decyzja stwierdzająca nieważność rozstrzygnięcia Marszałka z [...] sierpnia 2012 r. była prawidłowa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie art. 156 K.p.a., w trybie nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy dla grupy produktów "owoce", "warzywa" i "inne", na które powołał się organ I instancji w decyzji z [...] lipca 2018 r., były przesłanki, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości oraz w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 983 ze zm.), dalej: "ustawa o grupach", w brzmieniu sprzed jej nowelizacji ustawą z dnia 11 września 2015 r., marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, spełnienie przez grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 i dokonuje wpisu grupy do rejestru grup. Prezes ARiMR ustalił, że marszałkiem właściwym do wydania ww. decyzji administracyjnej, ze względu na siedzibę [...] Sp. z o.o. był Marszałek Województwa [...]. Jednocześnie organ I instancji uznał, iż osoba podpisana na decyzji – J. T. – zastępca Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], nie miała upoważnienia do podpisania decyzji w imieniu Marszałka, co powoduje wyczerpanie przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. i stwierdził nieważność rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2012 r. Zaskarżoną decyzją Minister uchylił ww. decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że J. T. nie miała upoważnienia do wydania decyzji w imieniu Marszałka, a brak w aktach osobowych oraz rejestrze upoważnień Marszałka upoważnienia dla J. T. w roku 2018 nie stanowi dowodu na nieistnienie tego upoważnienia w dacie wydania decyzji. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną; została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej niewykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Należy podkreślić, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego, czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Do naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) może dojść m.in. gdy decyzja została podpisana przez osobę niemającą upoważnienia do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 268a K.p.a. Rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2731/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. |Z akt sprawy wynika, że J. T. – w dacie wydania decyzji zastępca Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa | |[...] - podpisując przedmiotową decyzję, powołała się na posiadane upoważnienie Marszałka. Decyzja jest opatrzona stosowną pieczątką z podaniem | |imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. | |Organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe, co zgodnie z art. 136 K.p.a., mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (por. wyrok | |Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).| |W toku postępowania odwoławczego poddano analizie Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], a także pismami z dnia 11 | |października, 4 grudnia 2018 r. oraz 23 stycznia 2019 r. wystąpiono do Marszałka w powyższej kwestii. Jednakże analiza ww. Regulaminu, jak również | |wyjaśnienia Marszałka nie pozwoliły na jednoznaczne ustalenie istnienia lub braku istnienia upoważnienia dla J. T. | |Z protokołu przesłuchania J. T. z dnia [...] maja 2019 r. wynika, że ww. posiadała upoważnienie Marszałka do wydawania decyzji dla grup producentów | |owoców i warzyw w związku z faktem, że Dyrektor Departamentu Rolnictwa i Środowiska, którego była zastępcą, w połowie 2012 r. przebywał na | |długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Upoważnienie to nie było jednorazowe, lecz obowiązywało od czasu wydania na czas nieokreślony. | |Sąd wskazuje, że okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji muszą być ustalone w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. | |Stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów o właściwości, czy rażącego naruszenia prawa musi się opierać wyłącznie na stanie faktycznym, jaki | |istniał w chwili wydawania decyzji. | |Wobec przedstawionych okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] | |sierpnia 2012 r. | |Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dn. 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt V | |SA/Wa 80/18, wyrażone w analogicznej sprawie, w którym stwierdzono, że nieodnalezienie upoważnienia nie jest równoznaczne z jego brakiem w dacie | |wydawania decyzji. | |Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 268a K.p.a. | |Sąd wskazuje również, że z art. 16 K.p.a. wynika zasada trwałości decyzji ostatecznych. Możliwość podważenia decyzji ostatecznej, stanowiąc | |odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania oraz stabilności decyzji ostatecznych, opiera się na ściśle określonych przesłankach, a wykładnia| |tych przesłanek musi mieć charakter ścisły. Jak stwierdził w wyroku z 11 maja 2000 r. Sąd Najwyższy sygn. akt III RN 62/00, (OSNAPiUS 2001 nr 4), | |niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, niewymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej| |wiary. | |Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 80 K.p.a. bowiem w niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne | |działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto uzasadnienie faktyczne | |zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych | |przepisów prawa. | |Uzasadnienia nie znajduje również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której | |uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie | |pierwszej instancji w całości albo w części. | |Sąd podkreśla, że na podstawie art. 138 K.p.a. organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że | |organ odwoławczy jest zobowiązany do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak również do rozpoznania sprawy | |merytorycznie. Wynika to jednoznacznie z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, | |zobowiązanie organu odwoławczego do kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji daje temu organowi możliwość innej interpretacji okoliczności | |faktycznych sprawy. | |W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że kompetencja organu odwoławczego obejmuje zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu| |I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, jak również wad polegających na niewłaściwej ocenie | |okoliczności faktycznych. | |W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji i na| |podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. |