I OSK 1860/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Wojciech Mazur, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 196/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy materialnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r. oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r., w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy materialnej. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Kierownik Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie odmówił przyznania M. P. pomocy materialnej na dofinansowanie do czynszu. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a miesięczny dochód strony stanowi emerytura w wysokości [...] zł oraz dochód z pracy dorywczej w wysokości około [...] zł miesięcznie. Z wnioskodawczynią wspólnie zamieszkują jej mąż, syn oraz wnuczka. Syn partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania poprzez ponoszenie opłat za energię elektryczną oraz kosztów napełniania butli gazowej, mąż natomiast jest zobowiązany do partycypowania w kosztach czynszu, jednakże nie wywiązuje się z nałożonego na niego obowiązku. Organ pierwszej instancji wskazał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa w rozpatrywanej sprawie nie znalazł podstaw do udzielenia stronie wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego, ponieważ jej dochód w lipcu 2005 r. wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy przyznaje się na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Wnioskodawczyni ubiega się o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie zaległych opłat za użytkowanie mieszkania, co nie mieści się w zakresie wyżej wymienionego przepisu. Zdaniem organu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie zachodziły również przesłanki do przyznania stronie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego, określonego w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na brak szczególnych okoliczności oraz ograniczone środki będące w dyspozycji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie złożyła M. P., powołując się na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Podkreśliła, że ponosi coraz wyższe wydatki na leki i utrzymanie, a jej emerytura pozwala jedynie opłacić czynsz. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego, formułuje art. 8 ust. 1 ustawy. Zgodnie z nim prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w tym artykule oraz w razie zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, a w szczególności sytuację materialną oraz rodzinną odwołującej się. Organ podkreślił też, że nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest fakt, iż wraz z odwołującą się wspólnie zamieszkują mąż oraz syn wraz ze swoją córką, którzy według oświadczenia prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Mając na uwadze tę okoliczność, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż osoby te również są zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania mieszkania, a ponadto w sytuacji gdyby odwołująca się popadła w niedostatek są oni zobowiązani do świadczenia alimentacyjnego na rzecz odwołującej się. Zdaniem SKO decyzja wydana przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie narusza ogólnych zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast w rozpatrywanej sprawie Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku odwołującej się i udzielenia jej pomocy, czy to w formie zasiłku celowego, czy też celowego specjalnego, albowiem, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, sytuacja materialna nie uprawnia odwołującej się do nabycia wnioskowanych świadczeń. Nie zachodzą również szczególne okoliczności, o których mowa w art. 41 ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. P., wskazując na okoliczności, które podniesione zostały w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto wskazała, iż zaciągnęła pożyczkę z prywatnej firmy kredytowej [...], której nie ma z czego spłacić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 461 zł. Na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne, określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W przedmiotowej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz informacje podane przez skarżącą, dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł, na który złożyła się emerytura oraz dochód z pracy dorywczej. W ocenie Sądu, ustalenie wysokości dochodu w przedmiotowej sprawie należy uznać za prawidłowe, ponieważ opiera się ono na wywiadzie środowiskowym oraz informacjach podanych przez samą skarżącą. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że podstawa faktyczna zaskarżonych decyzji w postaci wysokości dochodu nie jest w niniejszej sprawie kwestionowana. Zatem wobec wyraźnej dyspozycji art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego w wysokości 461 zł przyznanie skarżącej zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ustawy nie było możliwe, ponieważ dochód jej jest wyższy od kryterium dochodowego. Skarżąca nie spełniła, w ocenie Sądu, podstawowej przesłanki przyznania tego zasiłku. Natomiast art. 41 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza przyznanie specjalnego zasiłku celowego osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, jednak uzależnia to od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Organy administracji wzięły pod uwagę możliwość zastosowania art. 41 i rozważyły, czy istnieją podstawy do przyznania specjalnego zasiłku celowego. W ocenie Sądu, organy w sposób dokładny zbadały także sytuację majątkową i rodzinną skarżącej w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Skoro dochód skarżącej przekraczał ustawowe kryterium dochodowe ponad dwukrotnie, a ponadto istniały osoby zobowiązane do wspierania skarżącej w razie pojawienia się trudności materialnych to nie można było przyjąć, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Podnieść także należy, iż zaległości czynszowe nie kwalifikują się do uznania ich za kategorię niezbędnej potrzeby bytowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił również, że przy rozpatrywaniu spraw o przyznanie pomocy finansowej konieczne jest ważenie interesu społecznego, słusznego interesu strony oraz branie pod uwagę ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organy administracji w kwestii przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej były związane wysokością kryterium ustawowego i w przypadku jego przekroczenia nie mogły przyznać świadczenia. Również inni współużytkownicy tego lokalu (w szczególności mąż skarżącej – E. P.) winni współprzyczyniać się, zdaniem Sądu, do ponoszenia kosztów związanych z lokalem, który wspólnie użytkują. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca. Złożoną skargę kasacyjną M. P. oparła na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. czyli na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną interpretację i stosowanie w szczególności przepisów art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest błędne i nie znajduje potwierdzenia w całokształcie materiału dowodowego zebranego w sprawie, jest zatem sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym. Przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową organu jednak nie może, zdaniem pełnomocnika skarżącej, być to decyzja dowolna podejmowana bez dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy również w zakresie faktycznej możliwości korzystania przez nią z pomocy osób zamieszkujących z nią w jednym lokalu. Przyjęcie, że fakt zamieszkiwania ze skarżącą jej niepracującego męża w sposób istotny poprawia sytuację finansową skarżącej jest błędem, a co najmniej nadużyciem interpretacyjnym stanu faktycznego przez organy i Sąd. Pełnomocnik skarżącej powołał dodatkowo w złożonej skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 1 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA/Łd 744/97, zgodnie z którym przepis art. 31a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zm.) nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Celem tego przepisu jest stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Chybione jest zatem uzasadnienie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego z powołaniem się na przeszkodę wyłącznie w postaci wysokości uzyskiwanego dochodu. Skarżąca ponosi pełne koszty opłat czynszowych. Natomiast mąż skarżącej, który nie może znaleźć zatrudnienia nie jest w stanie ponosić kosztów zamieszkania. Trudna sytuacja rodzinna i materialna skarżącej, w ocenie pełnomocnika, była znana Ośrodkowi Pomocy Społecznej. Tym bardziej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, fakt wydawania kolejnych rozstrzygnięć opiera się na jedynie cząstkowych ustaleniach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to przyznaje się w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). Uprawnienie do zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 461 zł. Skarżąca nie spełniała tego kryterium dochodowego. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 ustawy) jej dochód wyniósł bowiem [...] zł. W takiej sytuacji organ pomocy powinien rozważyć przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Zasiłek ten przysługuje w przypadkach szczególnie uzasadnionych, mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", użyte w art. 41 ustawy, nie oznacza w żadnym przypadku, że organy oceniając kwestię przyznania tegoż zasiłku mogą abstrahować od sytuacji majątkowej strony. Aby ocenić, czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem – z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy przy ustalonym stanie majątkowym strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, tj. strona znajduje się w takiej sytuacji, iż mimo że faktyczny dochód samotnie gospodarującej lub rodziny, przekracza kryterium dochodowe, to stan zdrowotny rodziny i uzasadnione wydatki powodują, iż strona – w tych konkretnych okolicznościach – winna otrzymać pomoc społeczną. Ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie wskazane wyżej zasady zostały zachowane i należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który stwierdził, że organy administracji w sposób dokładny zbadały sytuację majątkową i rodzinną skarżącej. Wbrew zarzutom skargi nie można uznać, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego i nie uzasadniły swojego stanowiska. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, że spłata zadłużenia z tytułu czynszu mieszkaniowego nie może być uznana za niezbędną potrzebę bytową, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej. Sytuacja skarżącej słusznie nie została uznana za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, skoro w mieszkaniu, które zajmuje skarżąca mieszkają jeszcze trzy osoby, w tym dwie dorosłe i żadna z nich pomimo prowadzenia osobnych gospodarstw domowych nie partycypuje w opłatach czynszowych. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, uznać należy za nieusprawiedliwiony. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.