II SA/Sz 505/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi I. K. i B. G. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w D. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. K. i B. G. solidarnie kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 5 lipca 2021 r., I. K. oraz B. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w D., o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizującego budynku pawilonu handlowego, położonego na terenie działki nr [...], w obrębie [...], przy ul. [...] M. [...] w Z., na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53a ust. 2 ustawy Prawo budowlane Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], organ I instancji odmówił wydania decyzji w trybie art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, legalizującej budynek. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, iż z poczynionych ustaleń wynika, że obiekt budowlany powstał na podstawie decyzji z dnia [...] września 1978 r., nr [...], udzielającej H. G. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego o powierzchni użytkowej [...] na działce nr [...] przy ul. [...] M. [...] w Z.. Z decyzji tej wynika, że lokalizacja budynku pawilonu handlowego jest czasowa - na okres 10 lat tj. do dnia [...] września 1988 r. Po tym okresie budynek pawilonu handlowego powinien zostać rozebrany przez jego właściciela. Jeżeli nie został rozebrany, to postępowanie administracyjne w sprawie wyegzekwowania rozbiórki powinno być prowadzone przez Starostwo Powiatowe w D.. I. K. oraz B. G. wnieśli odwołanie od decyzji, w którym zarzucili, że organ błędnie zinterpretował art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przyjmując, że nie ma on zastosowania do istniejącego od ponad 40 lat obiektu, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, określającej jego czasową lokalizację, pomimo tego, że po upływie terminu czasowej lokalizacji obiekt ten należało uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ bezpodstawnie i bez przeprowadzenia postępowania sprawdzającego wymaganego na podstawie art. 49g i 49h Prawa budowlanego odmówił wydania decyzji legalizującej, naruszając w ten sposób również przepisy postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 2 i art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.b.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść art. 49f ustawy Prawo budowlane i wskazał, że z ustępu 1 tego przepisu jednoznacznie wynika, że regulacje w nim zawarte dotyczą stanów faktycznych polegających na wybudowaniu obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przyjętego przez ten organ bez sprzeciwu. Stanowiący przedmiot postepowania budynek pawilonu handlowego został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Tym samym jest to przypadek inny niż wskazane w art. 49f ust. 1 u.p.b. W ocenie organu odwoławczego, przywołany przepis nie znajduje zastosowania w sprawie dotyczącej niewykonania rozbiórki wynikającej z pozwolenia na jego budowę i ewentualnego zalegalizowania tego budynku (zamiast wykonania jego rozbiórki). Organ II instancji stwierdził, że uzasadnienie powyższego stanowiska znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 518/16. Odnosząc się do podniesionej przez skarżących w odwołaniu argumentacji, zgodnie z którą charakter tymczasowy określony w decyzji miała wyłącznie lokalizacja obiektu, a nie jego wykonanie, zaś obiekt ma charakter trwały i spełnia wymogi techniczne pozwalające na jego dalsze istnienie, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest zrozumiałe, co skarżący mają na myśli odróżniając "tymczasową lokalizację przedmiotowego obiektu" od "trwałego charakteru obiektu". Ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co do rozbiórki przedmiotowego obiektu, po upływie określonego w tej decyzji czasu są jednoznaczne. Natomiast nic nie stało i nie stoi na przeszkodzie, aby właściciele ww. budynku przenieśli go w całości w inne miejsce (czyli wykonali jego rozbiórkę w myśl pozwolenia na jego budowę), o ile będzie to technicznie możliwe i zgodne z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Organ II instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] września 1978 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z § 20 ust. 2 ww. rozporządzenia, pozwolenie na budowę ustala termin, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane, oraz warunki likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu, natomiast w myśl § 43 ust. 2 ww. rozporządzenia, pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Z kolei, art. 38 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia objętego nakazem przymusowej rozbiórki, przy czym przepis ten stosuje się również do obiektów budowlanych podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki zostały wzniesione. Zdaniem organu II instancji, wobec wskazanych przepisów oraz przytoczonego orzecznictwa należy przyjąć, iż określenie w omawianej decyzji terminu lokalizacji istniejącego obiektu budowlanego, tj. do dnia [...] września 1988 r., stanowiło warunek wydanego pozwolenia na budowę. Po tym czasie budynek podlega przeniesieniu lub rozbiórce, ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę. Jeżeli nie został rozebrany, to postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki powinno być prowadzone przez Starostę Powiatu [...]. Pismem z dnia 11 maja 2022 r. I. K. i B. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie przez ZWINB, że przepis ten, umożliwiający tzw. uproszczoną legalizację, nie ma zastosowania do obiektu, który został wybudowany ponad 40 lat temu, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę określającej czasową lokalizację obiektu na okres 10 lat, pomimo tego, że po upływie tego terminu obiekt ten należało traktować tak, jak wybudowany bez pozwolenia na budowę; 2) art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na prowadzenie sprawy w sposób podważający zasady zaufania do władzy publicznej i proporcjonalności oraz równego traktowania, przez przyjęcie, że obiekt wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (legalnie) po upływie terminu czasowej lokalizacji wskazanej w decyzji powinien podlegać rozbiórce i nie może zostać zalegalizowany (pomimo tego, że odpadła przyczyna ustalenia lokalizacji czasowej), podczas gdy w sytuacji, w której ten sam obiekt zostałby wybudowany bez pozwolenia na budowę (nielegalnie) mógłby zostać zalegalizowany na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") i wynikającej z niej zasady równości w sposób opisany w pkt 2 powyżej. Zdaniem skarżących, należy przyjąć, że skoro od dnia 14 września 1988 r. przedmiotowy obiekt jest postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę i w konsekwencji spełnione są łącznie obie przesłanki, o których mowa w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, to przepis ten, regulujący tzw. uproszczoną legalizację, będzie miał w tym przypadku zastosowanie. Ponadto, obiekt ten nigdy nie miał i nie ma charakteru tymczasowego pod względem technicznym. Jest to budynek trwały, jego konstrukcja pozwala na jego wieloletnie użytkowanie. Skarżący podnieśli, że tymczasowy charakter obiektu wynikał z tego, że teren, na którym został posadowiony pierwotnie przeznaczony był na ciąg spacerowy, jednak ostatecznie zrezygnowano z jego utworzenia, a plan miejscowy został w tym zakresie zmieniony i obecnie teren wykorzystywany jest zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie. Dodatkowo skarżący wskazali, że obiekt przechodzi okresowe kontrole, był przedmiotem robót budowlanych zgłaszanych organowi budowlanemu. Jego aktualny stan techniczny nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym i dalszym zamierzonym sposobem użytkowania - co zostanie wykazane ekspertyzą techniczną, która zostanie przedłożona na wezwanie organu zgodnie z art. 49g ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących, skoro możliwa jest uproszczona legalizacja obiektów starszych niż 20-letnie i wybudowanych bez pozwolenia na budowę, to tym bardziej dopuścić należy uproszczoną legalizację obiektów, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, ale utraciły podstawę ich wybudowania z uwagi na upływ czasu określony w decyzji. W świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP brak jest uzasadnienia dla korzystniejszego traktowania właścicieli obiektów wybudowanych w przeszłości bez pozwolenia na budowę niż właścicieli tych obiektów, którzy przestrzegali prawa w dacie budowy obiektu i uzyskali wówczas pozwolenie na budowę, ale później pozwolenie to przestało obowiązywać z uwagi na upływ wskazanego w nim terminu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana w oparciu o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu nakazującym ich usunięcie z obiegu prawnego. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 135 przywołanej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., odmawiającą skarżącym legalizacji uproszczonej wzniesionego jako tymczasowy budynku pawilonu handlowego, położonego na działce nr [...] w obrębie [...] w Z.. Zgodnie z art. 49f ust. 1 u.p.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Stosownie natomiast do art. 49f u.p.b. nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Warunkiem uruchomienia procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 f u.p.b. jest zatem aby obiekt budowlany stanowił samowolę budowlaną, został wybudowany co najmniej 20 lat przed wejściem w życie przepisu, o którym mowa, a także, aby w stosunku do obiektu nie wydano postanowienia o wstrzymaniu budowy. Celem tego procesu jest uregulowanie stanu prawnego obiektów budowlanych i zwiększenie ich bezpieczeństwa (zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego). W badanej sprawie organy obu instancji, czyniąc podstawą swoich rozstrzygnięć art. 61a § 1 k.p.a., stanęły na stanowisku, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, uznając, że art. 49f u.p.b. nie znajduje zastosowania, bowiem budynek nie stanowi samowoli budowlanej, jest obiektem tymczasowym, który – zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1978 r. powinien zostać rozebrany po upływie 10-ciu lat, to jest do dnia [...] września 1988 r. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty ("na pierwszy rzut oka") stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania i nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie zastosowania trybu legalizacji uproszczonej została podjęta z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. We wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego skarżący wskazywał bowiem, że obiekt, którego wniosek dotyczy był przedmiotem robót budowlanych zgłaszanych właściwemu organowi i przechodził okresowe kontrole. Istnieje zatem wątpliwość, czego w istocie dotyczył wniosek skarżących, czy doszło do ingerencji w obiekt budowlany i zmianę jego charakteru, a także czy ingerencja ta odbyła się za zgodą organu architektoniczno – budowlanego, w szczególności, czy wydawano dla tego obiektu decyzje o pozwoleniu na budowę, czy też dokonywano zgłoszenia robót budowlanych przy braku sprzeciwu właściwego organu. W realiach badanej sprawy należało zatem ustalić, czy obiekt budowalny, którego wniosek dotyczy jest tym samym obiektem, dla którego wydano w 1978 r. pozwolenie na budowę, w szczególności, czy doszło do takiej ingerencji w jego konstrukcję, że nie można mówić o tożsamości z obiektem postawionym w oparciu o pozwolenie na budowę, a także czy ingerencja ta nosiła znamiona samowoli budowlanej. Wskazane byłoby również przeprowadzenie oględzin będącego przedmiotem wniosku obiektu, co niewątpliwie przyczyniłoby się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Dopiero wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności pozwoli organowi na ocenę, czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 49f ust. 1 u.p.b., a w konsekwencji, czy przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w oparciu o ten przepis jest możliwe. Z powyższych względów należało uznać, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była przedwczesna, bowiem w świetle podnoszonych we wniosku okoliczności istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy.