I SA/Sz 422/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi P. w R. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okresy od marca do maja 2020 r. oddala skargę. UZASADNIENIE "P. " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej "Strona", "Spółka", "Skarżąca") wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Organ") z 4 maja 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego Organu z 5 kwietnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Na skutek złożonego przez Stronę wniosku RDZ z 22 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., decyzjąz 2 czerwca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: "uCOVID-19"), Organ odmówił Stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należnościz tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 do maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Organ przywołał treść art. 31zo ust. 1a uCOVID-19 oraz stwierdził, że ze zwolnienia ze składek nie korzystają firmy, które znajdują się w trudnej sytuacji w grudniu 2019 r., co wynika z regulacji UE. Decyzja została doręczona Stronie 4 czerwca 2020 r. W dniu 11 lutego 2022 r. Spółka złożyła wniosek z 31 stycznia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Organu z 2 czerwca 2020 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej "K.p.a."). Decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r. Organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2020 r. Pismem z 21 kwietnia 2022 r. (wpływ do Organu 25 kwietnia 2022 r.) Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. Decyzją z 4 maja 2022 r. Organ utrzymał w mocy decyzję z 5 kwietnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, że decyzją z 2 czerwca 2020 r. odmówiono Stronie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za miesiące marzec-maj 2020r. Podstawę odmowy stanowiła okoliczność pozostawania przez wnioskodawcę w trudnej sytuacji już w grudniu 2019 r., co stanowiło przesłankę negatywną do zwolnienia ze składek w trybie art. 31 zo ust. 1a uCOVID-19. Decyzja zawiera rozstrzygnięcie zgodne ze stanem obowiązującym w dacie jej wydania, co również w ocenie Strony jest bezsporne. Decyzja ta została doręczona Stronie 4 czerwca 2020 r. i stała się prawomocna 5 lipca 2020 r. Do 25 listopada 2020 r. nie podjęła żadnych działań zmierzających do zmiany wówczas już prawomocnego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy – zdaniem Organu – prawa Spółki nie zostały w żaden sposób przez Organ naruszone. Strona została odpowiednio pouczona o przysługujących jej środkach odwoławczych i miała możliwość skorzystania z tego prawa. Powołanym pismem z 25 listopada 2020 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 8 grudnia 2020 r. nr [...] Organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych od marca do maja 2020 r. Strona zaskarżyła ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z 13 października 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 554/21 oddalił skargę. Orzeczenie jest prawomocne. Organ wskazał, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Rażące naruszenie prawa wystąpi w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, zestawieniem treści decyzji z treścią przepisu wskazującym na jawną sprzeczność. Następnie Organ wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo ustalił stan faktyczny, a następnie odpowiednio zastosował właściwe przepisy zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Na dzień wydania decyzji z 2 czerwca 2020 r. nie istniały żadne przesłanki pozwalające na odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia ze składek. Zarzuty Strony zmierzające obecnie do wzruszenia prawidłowej decyzji nie znajdują zdaniem Organu uzasadnienia. Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie, Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 15zzzh, art. 31zo ust. 1a i art. 31zp ust. 1 uCOVID-19, poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu niezbędnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 5 kwietnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. nr [...] oraz zasądzenie od Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na decyzję w całości przez Organ i stwierdzenie nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., na mocy którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem sporu jest odmowa stwierdzenia przez Organ nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. wydanej w sprawie odmowy zwolnienia Skarżącej z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Zdaniem Organu w sprawie nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. Natomiast zdaniem Skarżącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. jest wystosowany Komunikat Komisji Unii Europejskiej dotyczący Trzecich zmian w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, który powinien mieć znaczenie dla pozytywnego rozpatrzenia pierwotnego wniosku Spółki. Na podstawie bowiem ww. Komunikatu Organ 12 października 2020 r. z urzędu przesłał wnioskodawcy do wypełnienia formularz, który Skarżącą wypełniła i przesłała do Organu, otrzymując zamiast decyzji – pismo z 13 listopada 2020 r., w którym jedynie poinformowano Skarżącą, że decyzja z 2 czerwca 2020 r. jest prawidłowa. Skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, że WSA w Szczecinie wyrokiem z 13 października 2021 r. oddalił skargę Spółki w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku z 24 listopada 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 2 czerwca 2020r., która to decyzja została doręczona Spółce 4 czerwca 2020 r. Skarżąca powołała przy tym uzasadnienie ww. wyroku, w którym Sąd orzekł, że kwestia ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2020 r. czy też zaskarżenia pisma Organu z 13 listopada 2020 r. nie może być przedmiotem analizy w zawisłej przed Sądem sprawie, bowiem wykracza poza jej granice wyznaczone zaskarżoną decyzją i skargą kwestionującą jej zasadność i zgodność z przepisami prawa. Zdaniem Sądu orzekającego, nie zamyka to jednak Skarżącej drogi do weryfikowania prawidłowości postępowania Organu w związku z treścią komunikatu Komisji dotyczącego zmian w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, opublikowanego w dniu 2 lipca 2020 r. (a zatem po wydaniu decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2020 r.) oraz trybu i prawidłowości postępowania oraz wydawania przez Organ w tej kwestii kolejnych pism noszących – zdaniem Sądu orzekającego – znamiona decyzji. Odnosząc się zatem do przedmiotu sporu zawisłego przed Sądem w rozpoznawanej sprawie, należy na wstępie wskazać, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały wymienione enumeratywnie w postaci zamkniętego katalogu w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie przez Organ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ jej zdaniem decyzja z 2 czerwca 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na co Skarżąca wskazywała we wniosku z 31 stycznia 2022 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji inicjującym prowadzone w tej sprawie postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do zarzutu skargi oraz powołanych przepisów tutejszy Sąd wskazuje, że w wyroku z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 15/94, OSNCP 1994, nr 3, poz. 36) Sąd Najwyższy stwierdził, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Decyzji ostatecznej służy bowiem swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności. (wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., II OSK 2381/19). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99; wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1046/10; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 2068/18). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 2886/18). W wyroku z 23 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06 WSA w Warszawie wskazał, że "stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym". Zatem można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (wyrok NSA z 25 maja 2020 r., I GSK 1711/19). Naruszenie przepisów postępowania musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić (wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14, LEX nr 2033823). Tym samym "stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować" (m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1098/14, CBOSA; wyrok WSA z dnia 22 listopada 2017 r., IV SA/Po 760/17, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy dla porządku przypomnieć, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się Skarżąca została wydana 2 czerwca 2020 r. na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Komunikat Komisji UE został natomiast wystosowany 2 lipca 2020 r. Nie sposób zatem stwierdzić, aby Organ wydał ww. decyzję z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wystąpiła. Z pewnością za przesłankę taką nie można uznać okoliczności wydania przez Komisję UE Komunikatu z 2 lipca 2020 r., który rozszerzył tymczasowe środki pomocy państwa na wszystkie mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, nawet jeżeli w dniu 31 grudnia 2019 r. zaliczałyby się do kategorii przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej z zastrzeżeniem wymienionych tam warunków. Tym samym Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Organu z 4 maja 2022 r. utrzymujące w mocy decyzję tego Organu z 5 kwietnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. Odnosząc się natomiast do fragmentu argumentacji Skarżącej zawartej w uzasadnieniu skargi, w którym Skarżąca powołuje się na orzeczenie WSA w Szczecinie z 13 października 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 554/21, skład orzekający w zawisłej przed Sądem sprawie podziela stanowisko tam wyrażone, które wskazuje, że pismo z 13 listopada 2020 r. nosi znamiona decyzji administracyjnej, co jednak – w ocenie tutejszego Sądu – nie wpływa na prawidłowość orzeczenia w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest zaskarżenie decyzji Organu z 4 maja 2022 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2020 r. Sąd podziela również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku oraz w uzasadnieniu wyroku z 5 października 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 367/22 wskazujące, że Organ procedując już po wydaniu decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2020 r., powinien załatwić sprawę odmowy zwolnienia ze składek, wydając decyzję, a nie przesyłając zwykłe pismo informacyjne, o czym stanowi wprost art. 31zq ust. 7 uCOVID-19. Sąd podziela również stanowisko, że pismo Skarżącej z 24 listopada 2021 r., potraktowane przez Organ jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 2 czerwca 2020 r., co do której Skarżąca żąda stwierdzenia nieważności – zostało wniesione do Organu po ustawowym terminie. Powyższe uchybienia Sąd uznał jednak za wady, które nie miały wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem nawet uznanie, że ww. pismo z 13 listopada 2020 r. nosi znamiona decyzji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogło spowodować innego rozstrzygnięcia, aniżeli wydanie przez Organ decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. Nie jest jednak rolą Sądu, aby wskazywać Spółce – reprezentowanej ponadto przez profesjonalnego pełnomocnika – jakie ewentualne kroki może poczynić celem wyeliminowania wskazanych przez Sąd uchybień Organu, ponieważ wykracza to poza granice rozpoznania niniejszej sprawy wyznaczone zaskarżoną decyzją i skargą kwestionującą jej zasadność i zgodność z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Organu odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi dotyczące zaskarżonego rozstrzygnięcia nie są uzasadnione. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołanych w sprawie dostępne są na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.