II SAB/Rz 90/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu ze niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do podjęcia czynności związanych z rozpatrzeniem wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M.T. (dalej też zwanego skarżącym) jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwanego dalej: organem lub Komendantem) w sprawie wniosku skarżącego o ponowne ustalenie wymiaru niewykorzystanego urlopu i ekwiwalentu za ten urlop oraz wyrównanie tego ekwiwalentu. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do organu o ponowne ustalenie wymiaru niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za okres służby w Policji, a także o ponowne prawidłowe naliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i obowiązujących norm prawa, a także wypłatę należnej kwoty świadczenia wraz z należnymi odsetkami. Uzasadniając powyższe podał, że został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 maja 2018 r. i na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 26 dni roboczych. Wysokość należnego ekwiwalentu ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. Policjanta w Komisariacie Policji w [...]. Skarżący podał, że w/w wyrokiem Trybunału, art. 115a ustawy o Policji, stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty ekwiwalentu, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, z powodu uznania, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której współczynnikiem jest liczba 1/22 lub 1/21. W piśmie z dnia 12 grudnia 2018 r. I Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji poinformował skarżącego, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ponownego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Wskazał, że podstawa do podjęcia właściwych czynności materialno-technicznych w zakresie jego przeliczenia i wypłaty powstanie w chwili ustanowienia przepisów materialnych dotyczących przyjęcia właściwej wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, innej niż w brzmieniu określonym w dotychczasowym art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie zaznaczył, że pismo to nie stanowi odmowy prawa do wyrównania należnego skarżącemu świadczenia. Pismem z dnia 12 lipca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie do Komendanta Głównego Policji, w związku z bezczynnością organu w przedmiocie rozpoznania złożonego wniosku. W wyniku rozpoznania ponaglenia skarżącego, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie pozostawał w bezczynności. Uzasadniając powyższe organ ten wyjaśnił, że na skutek wymienionego wyroku TK powstała luka prawna w przepisach, która uniemożliwia ustalenie wysokości należnego zwalnianemu ze służby policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Dodatkowo powołując się na wyrok NSA z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2050/13, wskazał, że organ rozpatrując kwestię wypłaty ekwiwalentu może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w tym zakresie do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad tą kwestią. Podkreślono przy tym, że wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, organ nie ma możliwości dokonania czynności wypłaty. Skarżący nie zgodził się z powyższym stanowiskiem i pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku, w której wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, a także zobowiązanie go do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że oprócz pisma z dnia 12 grudnia 2018 r. nie otrzymał od organu żadnej informacji odnośnie przedmiotowej sprawy. W ocenie skarżącego w toku procedowania jego wniosku doszło do naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: K.p.a.), a to: - art. 9 w ten sposób, że organ nie poinformował wnioskodawcy o okolicznościach mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności nie zażądał żadnych dokumentów ani innych dowodów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia złożonego wniosku, a mimo tego nie zakończył postępowania przez okres 8 miesięcy; - art. 10 § 1 w ten sposób, że organ nie zapewnił wnioskodawcy możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszenia w tym zakresie ewentualnych dalszych wniosków dowodowych; - art. 12 § 1 w ten sposób, że pomimo upływu okresu 8 miesięcy organ nie wydał decyzji w przedmiocie złożonego wniosku, pomimo że wszelkie niezbędne dokumenty do jej wydania znajdowały się w jego posiadaniu; - art. 15 w ten sposób, że organ nie wydał w okresie 8 miesięcy decyzji w przedmiocie złożonego wniosku, a co za tym idzie uniemożliwił stronie skorzystanie z prawa do jej ewentualnej weryfikacji w toku procedury dwuinstancyjności przez Komendanta Głównego Policji; - art. 16 § 2 w ten sposób, że organ nie wydał w okresie 8 miesięcy decyzji administracyjnej w przedmiocie złożonego wniosku, a co za tym idzie uniemożliwił stronie złożenie ewentualnej skargi, którą rozpatrzy niezawisły sąd; - art. 35 § 1 i 3 w ten sposób, że organ nie wydając w okresie 8 miesięcy decyzji administracyjnej w przedmiocie złożonego wniosku, dopuścił się zbędnej zwłoki w załatwieniu sprawy, z bezzasadnym naruszeniem terminów jej załatwienia; - art. 36 § 1 i 3 w ten sposób, że organ nie wydając w okresie 8 miesięcy decyzji administracyjnej w przedmiocie złożonego wniosku, nie zawiadomił jednocześnie wnioskodawcy o przyczynach zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy ani nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia; - art. 104 §1 w ten sposób, że organ nie wydał w okresie 8 miesięcy decyzji administracyjnej w przedmiocie złożonego wniosku, do czego był prawnie zobowiązany oraz w tym też czasie nie zawiesił postępowania ani go nie umorzył. Zdaniem skarżącego argumentacja organu powołana w piśmie z dnia 12 grudnia 2018 r. stanowi rażące naruszenie prawa. Przepis art. 115a ustawy o Policji nie został uznany za niekonstytucyjny w całości a jedynie w zakresie przelicznika za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Niezależnie od powyższego wskazał również, że organ i tak pozostaje w bezczynności w zakresie, w jakim wniosek skarżącego obejmował ponowne naliczenie wymiaru niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, za który ten ekwiwalent został wypłacony, a ze względu na upływ czasu, tj. ponad 9 miesięcy, bezczynność ta ma charakter przewlekły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z dnia 12 grudnia 2019 r., informując jednocześnie, że nie stanowi ono odmowy wyrównania należnego świadczenia. Nie można zatem mówić, że organ pozostaje w bezczynności, co potwierdził również Komendant Główny Policji w postanowieniu nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Poza sporem było, że skarżący poprzedził wniesienie skargi wniesieniem ponaglenia (pismo z dnia 12 lipca 2019 r., które wpłynęło do organu 15 lipca 2019 r.). Trzeba w tym miejscu podnieść, że przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność. Wobec czego należy uznać, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność zostały spełnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. aktów administracyjnych. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, wszystkie przywołane wyroki dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych -htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl, dale zwanej CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność, został wydany akt lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie w konkretnych okolicznościach jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). We wniosku złożonym w dniu 10 listopada 2018 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] skarżący domagał się: - ponownego ustalenia wymiaru niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za okres służby w Policji, - spowodowania ponownego przeprowadzenia naliczenia świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i obowiązujących norm prawa, oraz - zarządzenia wypłaty kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a wypłaconą faktycznie w oparciu o niezgodną z Konstytucją normą ustawy o Policji oraz należnych odsetek. W piśmie z dnia 12 grudnia 2018 r., powołując się na upoważnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] – I Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] poinformował skarżącego, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ponownego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wskazał, że dopiero w chwili ustanowienia przepisów materialnych w zakresie właściwej wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego ww urlopu, innej niż w dotychczasowym art. 115a ustawy o Policji, powstanie podstawa do podjęcia właściwych czynności materialno – technicznych w zakresie jego przeliczenia i wypłaty. Jednocześnie zastrzegł, że pismo to nie stanowi odmowy prawa do wyrównania należnego skarżącemu świadczenia. Z przedstawionych Sądowi do kontroli akt nie wynika, aby strona przeciwna, oprócz ww pisma z dnia 12 grudnia 2018 r. podjęła jakiekolwiek inne czynności mające na celu pozytywne lub negatywne załatwienie wniosku skarżącego. Niewątpliwie przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stosownie do ww. przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być skarżone na drodze sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, publ. lex nr 121906). Nie kwestionuje się również prawa do zaskarżenia bezczynności organu Policji polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jak się podkreśla, inne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym tych zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i w związku z tym nie ma możliwości dochodzenia takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi podkreślić należy, że - jak wcześniej wskazano - z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwieniu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostaje, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zwrócił się z wnioskiem, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/1, w którym to uznano, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny w z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak już wcześniej zaznaczono na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Tymczasem w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie poinformowano go, że w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do ponownego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zastrzeżono jednocześnie, że pismo nie stanowi odmowy prawa do wyrównania należnego świadczenia. Z uwagi na takie sformułowanie nie sposób uznać, aby pismo I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] było decyzją odmowną. W ocenie Sądu to ostatnie cytowane zastrzeżenie skutkuje tym, że nie można pisma uznać za rozstrzygnięcie o zgłoszonym żądaniu, a dodatkowo nie zostało wykazane, że I Zastępca byłby upoważniony do wydania takiej decyzji. Odrębną aczkolwiek istotną kwestią pozostaje czy podanie zostało wniesione do właściwego w świetle art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161) organu. Z akt osobowych wynika bowiem, że skarżący przed zwolnieniem ze służby pełnił ją jako policjant Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...]. W § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644) wskazane zostało, że sprawy osobowe to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. W § 1 pkt 5 tego rozporządzenia wskazano zaś, że przełożony właściwy w sprawach osobowych – to przełożony, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Tymczasem od listopada 2018 r. podaniu skarżącego nie nadano biegu. Zgłoszonych przez niego żądań sprowadzających się w sumie do ponownego wyliczenia i wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie załatwiono ani pozytywnie - w drodze czynności materialno – technicznej, ani nie rozstrzygnięto negatywnie we właściwej formie – decyzji. W istocie – nie nadano jej biegu, co z pewnością narusza art. 12 § 1 k.p.a.. Dla oceny zachowania organu w aspekcie bezczynności niezbędne wydaje się przy tym omówienie przywołanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ona koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). Trybunał Konstytucyjny przy tym dostrzegł, że nie znaczy to, że sam art. 66 ust. 2 Konstytucji i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu są absolutne i nie podlegają ustawowemu miarkowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 66 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że właściwym wzorcem kontroli regulacji prawnej dotyczącej praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji jest art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Dla ustawodawcy oznacza to, że regulacja ustawowa nie może zejść poniżej pewnego minimum ochrony i doprowadzić do sytuacji, gdy dane prawo zostanie wydrążone z rzeczywistej treści. Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że art. 115a dodany ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji, przed zmianą wprowadzoną powyższą ustawą, policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została zatem odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Tym samym określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego powoduje, iż policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie jest to pełna rekompensata poniesionej straty. Trybunał Konstytucyjny akcentował, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu ma wynikać z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Jak wskazał Trybunał prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej. Na skutek przedmiotowego wyroku z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, art. 115a ustawy o Policji utracił moc ale tylko w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, tj. w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie powinno uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Przypomnieć wypada, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w aktualnym stanie prawnym, co do zasady możliwe jest więc wykonanie przez właściwy organ czynności materialno – technicznej albo wydanie decyzji odmownej. (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Op 22/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, CBOSA). Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie organ odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r., działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Natomiast z powyższych rozważań Sądu wynika, że rzeczą właściwego organu Policji jest albo dokonanie wyliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP albo wydanie decyzji odmownej, którą strona będzie mogła poddać kontroli tak instancyjnej jak i ewentualnie sądowej. W ramach niniejszej sprawy Sąd nie może jednak przesądzić o zasadności zgłoszonych żądań. W tym kontekście Sąd nie mógł stwierdzić naruszenia pozostałych wskazywanych przez skarżącego przepisów postępowania, bo sugerowałoby to konieczność wydania decyzji. Z tych też przyczyn Sąd, uwzględniając treść art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do podjęcia czynności związanych z rozpatrzeniem wniosku skarżącego w terminie 7 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku). W opisanych okolicznościach jest to termin w pełni wystarczający dla strony przeciwnej. Sąd przyjął, że działania organu nie wynikały ze złej woli, a jedynie błędnej interpretacji przepisów, a więc nie zaistniały podstawy do przypisania zachowaniu organu rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Organ w pierwszej kolejności powinien więc zbadać czy zgłoszone przez skarżącego żądania pozostają w jego właściwości jako organu I instancji i nadać wnioskowi właściwy bieg celem jego załatwienia. Mając na uwadze powyższe i podzielając pogląd wcześniej zaprezentowany stwierdzić należy, że organ oprócz pisma, które nie jest też decyzją odmowną, po wpłynięciu wniosku skarżącego nie podjął żadnej czynności, która miałaby na celu jego załatwienie. Tymczasem nawet wówczas, gdy podanie wpłynie do organu, który nie jest właściwy do jego załatwienia, organ taki ma obowiązek podjęcia czynności -powinien przekazać wniosek do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Dopiero takie działanie zwolni organ niewłaściwy z zarzutu bezczynności (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1824/17 – CBOSA). Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.