II SA/Po 906/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 20 sierpnia 2014 roku na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił Pani N. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], ark. [...] obręb P., położonej w P. w rejonie ulicy O. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy obszaru analizowanego wysokości zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zamiar usytuowania budynku w odległości 3m od przyjętej frontowej granicy działki i w odległości ok. 88 m od linii rozgraniczającej ul. O. nie stanowi kontynuacji linii wyznaczonej przez istniejącą zabudowę. W całym obszarze analizowanym nie ma budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w odległości zaproponowanej przez wnioskodawcę. Zdaniem organu 1 instancji z uwagi na lokalizację wnioskowanej działki w głębi terenu brak jest możliwości przedłużenia górnych krawędzi elewacji frontowych budynków sąsiednich do wyznaczenia wysokości zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto na działkach sąsiednich nie ma budynków mieszkalnych, które uzasadniałyby odstępstwo od zasady i mogłyby stanowić podstawę do wyznaczenia wysokości zabudowy zgodnie z § 7 rozporządzenia. Wskazano, że teren inwestycji w ewidencji gruntów przeznaczony jest pod drogę zapewniającą komunikację dla m.in. sąsiednich działek nr [...]. W związku z planowaną drogą zostały już wydzielona działki nr [...] i [...] oraz [...] od strony ul. K., działka nr [...] od strony ul. O. oraz działka wnioskowana. Dla wnioskowanej działki nr [...] aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...].01.1997 roku została ustanowiona służebność gruntowa zapewniająca komunikację działek nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Pani J. M., podnosząc, że wydzielenie działki nr [...] nastąpiło zgodnie z warunkami określonymi przez organ I instancji. Działki nr [...] są obciążone służebnością dojazdu na rzecz pozostałych działek do czasu realizacji drogi. Wniesiono o podjęcie działań zmierzających do uregulowania sytuacji powstania drogi dojazdowej do działek powstałych w wyniku wtórnego podziału. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła także Pani N. B., podnosząc że podział gruntów jest winną organu I instancji. Działki nie można w żaden sposób zagospodarować a jednocześnie uiszcza się podatek. Odwołująca wniosła o potwierdzenie winy organu I instancji i doprowadzenie do odszkodowania za grunt [...] za złą decyzję i zaniechanie naliczania podatków lub też wykup gruntu przez Skarb Państwa pod drogę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2015r. na podstawie art. 138 §2 K.p.a. oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności Kolegium uzasadniło zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wskazując, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. W tego rodzaju decyzji organ odwoławczy nie może jednak przesądzać o istocie sprawy ani ingerować w sposób załatwienia konkretnej sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Kolegium podkreśliło, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, po raz drugi przed organem odwoławczym. Powołując się na o wyrok z dnia 8 listopada 2011 roku (sygn. akt II OSK 1564/10, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wykładnia systemowa i funkcjonalna norm art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla danej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. i działanie takie w oczywisty sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż od ewentualnej decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, nie służyłoby już odwołanie w toku instancji. Tym samym, także w sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa procesowego, lecz tylko niewłaściwą interpretacją przepisów prawa materialnego i w związku z tym błędną ocenę materiału dowodowego, nie może - ze względu na zasadę dwuinstancyjności - rozpoznać sprawy merytorycznie. Stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwa wykładnia - prawa materialnego uprawnia bowiem do wniosku, że sprawę musi rozpoznać organ pierwszej instancji, gdyż jego prawidłowe zastosowanie pozwoliłby na ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1661/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca.2014 roku, II SA/Po 97/14, CBOSA). Następnie Kolegium przytoczyło przepisy art. 59 ust. 1 i 2 orz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) - zwana dalej PZP. Powołany przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu - w ocenie organu odwoławczego - nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi więc ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z lej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 PZP. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej" Jest jednak rzeczą oczywistą, iż uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może wynikać jedynie z ich fizycznej styczności. Zdaniem organu odwoławczego spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 PZP następuje wówczas gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (nie tylko z tej samej strony drogi publicznej) co teren planowanej zabudowy i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 PZP zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Z akt sprawy wynika, że w analizowanym obszarze występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna" zgodna z funkcją planowanej inwestycji. Ze wskazań art. 2 pkt 14 PZP wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być "bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt spawy wynika, iż teren inwestycji posiada pośredni dostęp do ul. O. poprzez służebność na działkach nr [...] i [...]. Kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 PZP było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu ale wystarczy jego zagwarantowanie. Podnieść należy, iż w ocenie organu odwoławczego owo zagwarantowanie wymaga posiadania co najmniej zapewnienia, gwarancji że stosowna umowa w zakresie wykonania uzbrojenia w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą dane usługi, w którym podmiot uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Podkreślenia przy tym wymaga, że określenie jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego jest kwestią związaną z oceną - konkretnego projektu inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1 PZP). Organ jest związany wnioskiem co do zakresu i charakteru (wielkości) planowanej inwestycji i nie ma kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Nie może również domniemywać zamiaru inwestora, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie wymagają wyjaśnienia. We wniosku z dnia 12 kwietnia 2013 roku Inwestor wskazał, że przedsięwzięcie będzie wymagało zaopatrzenia w energię elektryczną i sieć wodociągową. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy opinii Spółki A z siedzibą w P. z dnia [...] kwietnia 2013 roku ([...]) wynika, że była ona ważna przez okres 12 miesięcy od daty jej wystawienia. W konsekwencji brak jest możliwości oceny prawidłowości dokonania przez organ ustaleń w zakresie wymaganego uzbrojenia terenu inwestycji dla ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji dokona oceny spełnienia przez planowaną inwestycją warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 PZP przy uwzględnieniu ww. okoliczności. Przedmiotowa działka nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 PZP. Teren inwestycji stanowi działkę oznaczoną symbolem "dr". Spełnienie warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z przepisami odrębnymi uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia. Oczywistym jest, że mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 PZP warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy jednakże przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniach zarzutów i wniosków dotyczących uregulowania przeznaczenia i sposobu korzystania z działki nr [...] oraz ustalenia winnych i należnego odszkodowania wyjaśnić należy, że kwestie te nie mogą być rozstrzygane na etapie ustalania warunków zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się na przesłankach wynikających wyłącznie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkretne i definitywne ustalenie dotyczące zagospodarowania terenu będzie więc miało miejsce na kolejnym etapie realizacyjnymi przy ubieganiu się inwestora o pozwolenie na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które będą musiały być zgodne z obowiązującymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi więc jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 PZP decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (także ograniczonych praw rzeczowych). Podjęcie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Ubieganie się o decyzję o warunkach zabudowy na wskazanym terenie nie jest uwarunkowane posiadaniem prawa własności do tej nieruchomości. Nadto może być ona wydana dla więcej niż jednego wnioskodawcy. Z samej istoty tego typu decyzji wynika więc, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania. zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Oznacza to, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ nie bada uprawnień wnioskodawcy -potencjalnego inwestora do terenu objętego wnioskiem i jest zobowiązany na wniosek strony wydać decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu należącego także do osoby trzeciej. Podsumowując w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla danej nieruchomości (tu działki nr [...]) bez znaczenia pozostaje okoliczność czyją własność stanowi działka, jaki był planowany sposób jej zagospodarowania w nieobowiązującym planie miejscowym. obciążenie jej służebnością przejazdu, potencjalne zamiary organu co do przeznaczenia tej działki np. na drogę czy też ewentualnie należne stronie odszkodowanie. Powyższych okoliczności nie rozstrzyga się w toku niniejszego postępowania, a decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie może w nie ingerować. Tylko informacyjnie organ odwoławczy wskazuje, że wydanie prawomocnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który musiał być zgodny był z obowiązującym planem miejscowym, w oparciu o przepis art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz U. z 1991r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) oznaczało z mocy prawa realizację dyspozycji ust. 5 tego przepisu - bez konieczności powoływania go w podstawie prawnej takiej decyzji. Ustawodawca jednoznacznie rozstrzygnął bowiem, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przejście na własność takich gruntów następowało z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub prawomocna. Następstwem takiego przejścia była konieczność ustalenia na rzecz właściciela takiej nieruchomości stosownego odszkodowania. Ponownie podkreślić należy, że dla realizacji art. 10 ust. 5 ww. ustawy konieczne było aby proponowany podział nieruchomości był zgodny z obowiązującym wówczas planem miejscowym. Cechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 PZP. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna (o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia), a drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co wynika z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 PZP. Zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Ww. norma określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Przy czym w uzasadnieniu decyzji należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (por. wyrok NSA z dnia 17.01.2008 r., II OSK 1872/06, CBOSA). Obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia na prawidłowej mapie we właściwej skali. Z część graficznej analizy dołączonej do zaskarżonej decyzji wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony wokół działki objętej zamiarem inwestycyjnym w odległości większej aniżeli wymagana przepisami rozporządzenia, podając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kryteria wyznaczenia takiego obszaru. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził jednakże prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, mając na uwadze ww. zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz gospodarczo-społeczne i będzie odpowiadać wymogom ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Rolą organu odwoławczego jest przede wszystkim ocena, czy istniejąca analiza wykonana została zgodnie z istniejącymi w tym względzie przepisami prawa i czy w związku z tym jej wyniki są wiarygodne. W ocenie organu odwoławczego w analizie winny być poddane i ujęte wszystkie działki zabudowane niezależnie od funkcji i rodzaju tej zabudowy, w tym także zabudowa magazynowo - usługowa przy ul. S. Pominięcie w ramach ustalania cech zagospodarowania obszaru analizowanego rodzaju zabudowy w przyjętym obszarze analizowanym w sposób niedopuszczalny zmienia zakres analizy organu I instancji pod kątem dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinnością organu I instancji będzie objęcie analizą wszystkich działek zabudowanych obszaru analizowanego. W myśl § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Nadto ustawodawca dopuścił inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w-§ 3 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego, niemożliwość wyznaczenia linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia nie oznacza automatycznie, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 PZP , ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie. linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej. Mocą § 4 ust. 4 rozporządzenia można ustalić bowiem linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61ust. 1 ustawy. Należy zauważyć, że według orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest również wykluczone wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika, ze zabudowa wzdłuż ul. O. jest zróżnicowana. W ocenie organu odwoławczego skoro w obszarze analizowany zlokalizowane są także budynki w głębi terenu od linii, rozgraniczających ulicę, to okoliczność ta uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Teren działki nr [...] także powstał w skutek wtórnego podziału nieruchomości, czym zdaje się uzasadniać organ I instancji dopuszczenie innej linii zabudowy na niektórych działkach obszaru analizowanego. Celem ww. przepisów jest wymóg aby inwestycja nie była sytuowana w mniejszej odległości od drogi publicznej niż ukształtowana dotychczasową zabudową, nie zaś w dalszej odległości. W myśl § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednak w ust.4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości ok. 6m podobna do wysokości wnioskowanej zabudowy zlokalizowana w bliskim sąsiedztwie działki nr [...]. Należy mieć na uwadze, że celem przytoczonego unormowania jest raczej zapobieganie zbył wysokiej zabudowie nie zaś niwelowanie zabudowy, która jest niższa aniżeli zabudowa w bezpośrednim sąsiedztwie. Podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 PZP nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym wyraźnie konkretne ograniczenia. Tym samym i przepis art. 1 ust. 2 PZP, odwołujący się do ładu przestrzennego nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Opisane wyżej uchybienia przepisom rozporządzenia i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogą doprowadzić do ustalenia przez organ I instancji innych wymogów planowanej zabudowy. Tym samym organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia. ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie powinno być dokonane po ocenie w oparciu o stosowne i aktualne opinie gestorów sieci o uzbrojeniu koniecznym do realizacji planowanej inwestycji oraz oparte na analizie urbanistycznej uwzględniającej cała zabudowę obszaru analizowanego wymagane prawem parametry zabudowy wszystkich zabudowanych działek obszaru analizowanego. Należy tylko wskazać, że w ocenie organu odwoławczego dokonanie powyższych ustaleń w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przez organ I instancji w toku postępowania odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2015r. wniosła R. M. zarzucając naruszenie przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 56 i art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie. Skarżąca wskazała, że słusznie Prezydent Miasta wskazał w uzasadnieniu, że działka ta jako działka drogowa nie może zostać zabudowana. Zabudowa tej działki uniemożliwi realizację przysługującej skarżącej służebności, co pozbawi należącą do niej działkę posiadanego obecnie dostępu do drogi publicznej. Nie może więc organ administracji wydać decyzji, która w efekcie pozbawi mnie posiadanego obecnie dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania N. B. w piśmie procesowym z 23 listopada 2015r. wskazała, że wszystkie akty notarialne dla działek [...] zawierają służebność obowiązującą do czasu realizacji drogi publicznej. Dołączyła pismo Prezydenta Miasta informujące, że działka [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej i nie jest przeznaczona na cele publiczne. Nadto na działce nie jest planowana inwestycja drogowa, działka nie jest objęta uchwalonym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, który ostatecznie przesądziłby o przeznaczeniu działki, nie ma podstawy do nabycia jej przez Miasto w drodze cywilnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. uchylająca na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], ark. [...] obręb P., położonej w P. w rejonie ulicy O. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ II instancji naruszył przepis postępowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ II instancji nie przedstawił uchybień w postępowaniu Prezydenta Miasta, które kwalifikują decyzję do uchylenia i ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Nie wskazano okoliczności, które pociągają za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W istocie Kolegium nie wskazało w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia przez organ I instancji i to w znacznym stopniu wykraczającym poza dyspozycje art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że ważność straciła opinia Spółki A Sp. z o.o., gdy aktualizację opinii może uzyskać organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Nadto Kolegium argumentowało, że nie stwierdziło naruszenia przepisów postępowania w zakresie działania organu I instancji, a jedynie niewłaściwą interpretację przepisów prawa materialnego, a w związku z tym błędną, zdaniem Kolegium, ocenę materiału dowodowego. Kolegium przyjęło przy tym, że prawidłowe są załączniki do decyzji Prezydenta Miasta, które pozwalają na wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza funkcji i cech zagospodarowania przedmiotowego terenu wykonana została zgodnie z warunkami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558). Przesłanką zastosowania art. 138 §2 K.p.a., zdaniem Kolegium, była wadliwa wykładnia prawa materialnego, co uprawnia do wniosku, że w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sprawę musi rozpoznać merytorycznie organ I instancji, gdyż prawidłowe jego zastosowanie prowadziłoby do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska Kolegium, że przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce nr [...]. Zdaniem Sądu słusznie wskazuje Prezydent Miasta, że w toku postępowania stwierdzono, że wnioskowana działka w ewidencji gruntów jest przeznaczona pod drogę zapewniającą komunikację dla m.in, sąsiednich działek nr [...]. W związku z planowaną drogą zostały już wydzielone działki nr [...]i [...] oraz [...]od strony ul. K., działka nr [...] od strony ul. M. oraz działka wnioskowana. Dla wnioskowanej działki nr [...], jako działki drogowej, aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] .01.1997r., została ustanowiona służebność gruntowa zapewniająca komunikację działek nr [...],[...]. W związku z powyższym, realizacja planowanego budynku uniemożliwiłaby zarówno powstanie wyżej "opisanej drogi, jak i komunikację do działek nr [...] , którą obecnie zapewnia powyższa służebność. Wnioskowana inwestycja mogłaby więc uniemożliwić zabudowę powyższych działek. Organ I instancji zgodnie z zaleceniami Kolegium uzyskał kopię decyzji podziałowej z dnia 31.10.1996 oraz pisma stanowiące materiał dowodowy do jej wydania, jak również wyjaśnienie dotyczące statusu działki objętej wnioskiem. Zdaniem Sądu nieistotne są podnoszone przez Kolegium i inwestorkę okoliczności, że obecnie nie planuje się budowy drogi na przedmiotowej działce, a także nawet uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, w którym działka [...] przeznaczona zostałaby pod drogę publiczną. W aktualnym stanie prawnym na podstawie decyzji podziałowej z [...] 10.1996r. (k. 138 – 144 akt ad. I instancji) działka [...] przeznaczona została na projektowaną ulicę o szerokości 13,5 m. Zatem ma zapewniać dostęp do drogi publicznej na podstawie służebności gruntowej (k. 7, 47, 57-66 akt adm. I instancji). Nadto zestawiając treść wniosku i planowane umiejscowienie projektowanego budynku na przedmiotowej działce (k. 11, 12 akt adm. I inst.), uwzględniając jej kształt i wymiary, uniemożliwiają posadowienie projektowanego budynku jednorodzinnego – wskazana 3 metrowa odległość budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami do granicy działki narusza przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r., Dz.U. z 2015, poz. 1411), które na zasadzie wyjątku należy uwzględnić w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy. Nadto uwzględnić należy, że lokalizacja budynku koliduje z podstawowym przeznaczeniem działki [...], jakim jest zapewnienie wykonania służebności gruntowej jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej działkom władnącym. Parametry tej konkretnej działki uniemożliwiają realizację budynku mieszkalnego i jednoczesne umożliwienie wykonywania służebności przechodu i przejazdu dla działek sąsiednich. Mając powyższe na względzie w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest możliwości wydania warunków zabudowy dla projektowanego budynku jednorodzinnego i w tym zakresie prawidłowa jest decyzja pierwszoinstancyjna, co Kolegium winno uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może się ostać i należy ją uchylić. Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który uznać należy za pełny, merytorycznie rozpoznać sprawę i podjąć rozstrzygnięcie co do istoty, czemu należy dać wyraz w motywach uzasadnienia zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Słusznie wskazuje Kolegium, że sprawa ewentualnego wykupu działki [...], czy też odszkodowania z uwagi na jej przeznaczenie w decyzji podziałowej pod drogę nie może być przedmiotem niniejszego postępowania i podlega odrębnemu postępowaniu administracyjnemu. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", orzekł, jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącym przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, zatem Sąd zwrócił skarżącym kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, jak w punkcie II wyroku.