II GSK 2096/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 253/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz A. K. 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2021 r., w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty, uchylając tą decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Białogardzie z dnia [...] listopada 2020 r. Sąd orzekł również o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Białogardzie, na podstawie art. 20 ust. 8 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 - 4, 10, 11, 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470, 471, dalej: u.d.p.), a także uchwały Rady Powiatu w Białogardzie nr XV/115/2020 z dnia 31 stycznia 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Białogardzkiego, udzielił skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] K. – S., działka nr [...] obręb Z., w okresie od 9 listopada 2020 r. do 18 listopada 2020 r. w celu budowy oświetlenia drogowego w miejscowości Zwartowo, ustalając opłatę za zajęcie tego pasa drogowego w wysokości 6.309 zł. Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję wskazał na stanowisko skarżącego, który podnosił, że opłata za zajecie pasa drogowego została na niego nałożona niezasadnie, gdyż wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego złożył nie w imieniu własnym lecz w imieniu inwestora - Gminy K.. Skarżący wskazywał również, że zajęcie pasa drogowego na cele związane z przebudową drogi nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi, a wykonanie oświetlenia drogowego stanowiło taką właśnie przebudowę. Sąd I instancji zgadzając się z organem, że uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robot może być zarówno inwestor jak i wykonawca tych robot, stwierdził, że przyjęcie, iż wniosek został złożony przez skarżącego (wykonawcę) w imieniu własnym budziło istotne wątpliwości. W tym zakresie Sąd wskazał, że skarżący faktycznie nie wskazał jednoznacznie w treści wniosku z dnia 5 listopada 2020 r., że działa w imieniu inwestora Gminy K., jednak jako załącznik do wniosku wymienił upoważnienie do działania w imieniu inwestora wraz z dowodem opłaty skarbowej, a następnie dołączył do akt pełnomocnictwo z dnia 17 listopada 2020 r., podpisane przez Burmistrza K., upoważniające go do "reprezentowania Gminy K. w sprawach formalno-prawnych, składania wniosków do organów określonych przepisami prawa w celu uzyskania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w pasie drogowym urządzeń wynikających z ustawy o dogach publicznych związanych z wykonaniem w/w inwestycji oraz odebrania decyzji w imieniu inwestora po jej wydaniu przez stosowne organy". W ocenie Sądu, powyższe wskazywało, że wniosek został złożony w imieniu inwestora, wobec czego wydanie decyzji, której adresatem uczyniono wykonawcę robót - skarżącego, było wadliwe. Odnosząc się do kwestii naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Białogardzie, na wniosek Gminy K., zezwolił na lokalizację w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] K. – S., działka nr [...] obręb Z., gmina K., chodnika ze zjazdami, zatoką autobusową, a także kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia drogowego. Sąd zauważył, że jednym z elementów inwestycji była zatem budowa oświetlenia drogowego, w pasie drogi powiatowej nr [...], której dotyczył wniosek skarżącego z dnia 5 listopada 2020 r. Przywołując przepisu ustawy o drogach publicznych Sąd I instancji stwierdził, że zajęcie pasa drogowego na cele związane m.in. z przebudową czy z ochroną dróg nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji, nie wymaga również pobrania opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy. Nie ulega wątpliwości Sądu I instancji, że w ramach przedmiotowej inwestycji, powstać miała zatoka autobusowa, zaś dołączone do znajdującego się w aktach administracyjnych "Projektu czasowej organizacji ruchu", mapy wskazywały, że na objętym inwestycją odcinku drogi znajdują się także skrzyżowania z drogami, na których znajduje się oświetlenie. W ocenie Sądu, budowa oświetlenia drogowego na odcinku, na którym powstaje także chodnik ze zjazdami i zatoką autobusową z pewnością ma na celu ochronę drogi - poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, a dodatkowo także stanowi element przebudowy drogi, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.. Oświetlenie drogowe w sposób bezpośredni i nierozerwalny jest związane z drogą jako budowlą, a jego podstawową funkcją jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak również warunków jego niepogorszenia. Z tego względu, zajęcie pasa drogowego na tak określony cel nie wymaga, w ocenie Sądu, w świetle powołanego przepisu zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji także ustalenia w drodze decyzji administracyjnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami, administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325., ze zm., dalej: p.p.s.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy p.p.s.a., poprzez naruszenie przepisów określających zasady ochrony pasa drogowego, w szczególności art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 3 u.d.p., w związku z § 109 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że 1) każde zajęcie pasa drogowego na budowę oświetlania drogowego w pasie drogowym stanowi wyposażenie drogi, 2) takie zajęcie nie wymaga w świetle ww. przepisów zezwolenia zarządcy drogi, a także ustalenia w drodze decyzji administracyjnej opłaty za zajęcie pasa drogowego zamiast przyjąć, iż taki obowiązek istnieje; - naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie doszło do błędnego wykładni ww. przepisów, skarga podlegałaby oddaleniu. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i oddalenie skargi A. K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. A. K., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd II instancji rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie została uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Skarga kasacyjna w analizowanej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy p.p.s.a., poprzez naruszenie przepisów określających zasady ochrony pasa drogowego, w szczególności art. 40 ust. 1 i ust. pkt 1 i 2 w zw. z ust. 3 u.d.p., w związku z § 109 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że 1) każde zajęcie pasa drogowego na budowę oświetlania drogowego w pasie drogowym stanowi wyposażenie drogi, 2) takie zajęcie nie wymaga w świetle ww. przepisów zezwolenia zarządcy drogi, a także ustalenia w drodze decyzji administracyjnej opłaty za zajęcie pasa drogowego zamiast przyjąć, iż taki obowiązek istnieje. Nadto kasator sformułował zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, "w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie doszło do błędnego wykładni ww. przepisów, skarga podlegałaby oddaleniu." Zarzuty te podlegają łącznemu rozpoznaniu, choć należy zwrócić uwagę, iż art. 151 p.p.s.a. nie jest przepisem prawa materialnego, ale prawa procesowego, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej. Jak podnosi się w judykaturze: "Przepis art. 151 p.p.s.a. może stanowić przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej określonego w art. 174 pkt 2 tej ustawy, ale tylko w powiązaniu z innymi przepisami postępowania, i to dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151."(por. wyrok NSA z 26 lipca 2006 r., sygn.. akt I OSK 1334/05, Legalis). W analizowanej sprawie spór prawny sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy zajęcie pasa drogowego na budowę oświetlenia drogowego w pasie drogowym wymaga, czy też nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji czy istnieje obowiązek ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego na taki cel. W ocenie kasatora: "Niewątpliwie droga powinna być oświetlona ze względów bezpieczeństwa ruchu, jednakże obowiązek ten nie dotyczy całych ciągów pasa drogowego wzdłuż wszystkich dróg, lecz głownie miejsc, na które wskazuje przepis § 109 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dla których próg bezpieczeństwa jest niewątpliwie podwyższony (skrzyżowania, obiekty mostowe, przejścia dla pieszych, przejazdy dla rowerzystów, dojścia do przystanków komunikacji zbiorowej na terenie zabudowy itp."(s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zasadnie Sąd I instancji przywołał treść art. 4 pkt 21 u.d.p., który stanowi, że "ochrona drogi" - oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust.3 u.d.p.). Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów, wskazując, iż wynika z nich, że zajęcie pasa drogowego na cele związane m.in. z przebudową czy z ochroną dróg nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji, nie wymaga również pobrania opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela w stanowisko Sądu I instancji, że "słupy oświetleniowe oraz oprawy oświetleniowe stanowią urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W świetle uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), urządzenia oświetleniowe zostały zaliczone do wyposażenia technicznego dróg. Dotyczący tego zagadnienia § 109 tego rozporządzenia zamieszczony został bowiem w Dziale IV tego aktu zatytułowanym "Wyposażenie techniczne dróg". Urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z drogą wymienione zostały w § 140 tego rozporządzenia jednak nie ma wśród nich urządzeń oświetleniowych. Jednocześnie wspomniany wcześniej § 109 rozporządzenia stanowi, że droga powinna być oświetlona ze względów bezpieczeństwa ruchu, m.in. w obrębie przejścia dla pieszych, przejazdu dla rowerzystów i dojścia do przystanków komunikacji zbiorowej na terenie zabudowy, a także w obrębie skrzyżowania, jeżeli jedna z krzyżujących się dróg jest oświetlona. Przypadki, w których droga powinna być oświetlona w przepisie tym określone zostały przy tym jedynie przykładowo. Wyliczenie ich poprzedzone zostało bowiem sformułowaniem: "w szczególności" (s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie oraz tak samo w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 398/17). Tak przyjął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2003 r. (sygn. akt I SA/Gd 1058/02, ONSA 2004/2/65), wskazując, iż: "Budowle oświetlenia dróg publicznych jako urządzenia techniczne służące bezpieczeństwu ruchu na drogach stanowią element składowy drogi.", choć formalnie wyrok ten dotyczył kwestii zwolnienia tego typu budowli od podatku od nieruchomości. W ramach analizowanej tu inwestycji, powstać ma zatoka autobusowa, zaś dołączone do znajdującego się w aktach administracyjnych "Projektu czasowej organizacji ruchu", mapy wskazują, że na objętym inwestycją odcinku drogi znajdują się także skrzyżowania z drogami, na których znajduje się oświetlenie. Niewadliwie zatem przyjął Sąd I instancji, że: "opisana wyżej budowa oświetlenia drogowego (na odcinku, na którym powstaje także chodnik ze zjazdami i zatoką autobusową) z pewnością ma na celu ochronę drogi – poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, a dodatkowo także stanowi element przebudowy drogi, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Oświetlenie drogowe w sposób bezpośredni i nierozerwalny jest związane z drogą jako budowlą, a jego podstawową funkcją jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak również warunków jego niepogorszenia. Z tego względu, zajęcie pasa drogowego na tak określony cel nie wymaga w świetle wspomnianego przepisu zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji także ustalenia w drodze decyzji administracyjnej opłaty za zajęcie pasa drogowego" (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego tu wyroku WSA). Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, iż w tej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy o drogach publicznych i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W konsekwencji niezasadnym okazał się także zarzut pomieszczony w skardze kasacyjnej naruszenia w tej sprawie przez WSA art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. a) oraz w zw. z § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).