II OSK 837/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. D. i Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Po 773/08 w sprawie ze skargi D. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Po 773/08 oddalił skargę D. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 8 marca 2006 r. J. i P. małż. S. zwrócili się do Urzędu Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - Kliniki [...], na terenie działki nr [...] o powierzchni 1365 m2, położonej w P. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku usługowego - Kliniki [...] na działce nr [...], położonej w P. przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji między innymi wnieśli D. i Z. D. właściciele działki nr [...] położonej przy ul. [...] narożnik [...], podnosząc między innymi, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki jednorodzinne a ponadto, przedmiotowy obiekt, pod względem gabarytów i powierzchni zabudowy będzie stanowić "dominatę w terenie". Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z 22 sierpnia 2006 r. inwestorzy wnieśli o zmianę nazwy inwestycji na "Chirurgia [...]" wyjaśniając, że taka nazwa jest zgodna z rodzajem prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Dodali, że nazwa "Klinika ..." była użyta jako nazwa zwyczajowa. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] października 2006 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku usługowego "Chirurgia [...]", położonego przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]). Odwołanie od powyższej decyzji ponownie wnieśli D. i Z. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że planowana zabudowa usługowa mieści się w pojęciu usług podstawowych, zaś z uwagi na "Centrum [...]" mieszczący się przy ul. [...] będzie stanowił kontynuację funkcji usług nieuciążliwych. Powyższą decyzję zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. i Z. D. Prawomocnym postanowieniem z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 116/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 220 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Pismem z dnia 19 lutego 2008 r. D. i Z. małż. D. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku usługowego - "Chirurgia [...]" przewidzianego do realizacji przy ul. [...] w P. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującej w mocy powołaną wyżej decyzję pierwszoinstancyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2006 r. i decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2008r. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. D. i Z. małż. D. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku bezspornego i oczywistego naruszenia przepisu prawa, a przy tym takiego naruszenia, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Jednocześnie Sąd wskazał, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy rażące naruszenia prawa zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem, a wymaganiami zabudowy określonymi prawem i to sprzeczności wywołującej niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności skutki społecznogospodarcze. W dalszej kolejności Sąd odnotował, że ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winno być dokonane przede wszystkim w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, w tym zwłaszcza z jej art. 61 ust. 1 oraz w oparciu o wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) - Dz.U. Nr 164 poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2006 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawiera wszystkie elementy wymagane art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy oraz ustalenia wymienione w § 1 rozporządzenia. Stąd zarzut naruszenia ostatnio powołanego przepisu jest nieuzasadniony. Trafnie także Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Prezydent Miasta nie naruszył postanowień § 3 rozporządzenia. W sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją wyznaczono bowiem obszar analizowany według reguł oznaczonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i ten obszar był przedmiotem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem "... zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie" (por. między innymi wyrok NSA z 28.VIII.2008 r. II OSK 1533/07 i wyrok NSA z 19.XII.2008 r. II OSK 1684/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji, objęcie granicami obszaru analizowanego nieruchomości położonych po obu stronach ulicy [...], wokół znajdującej się przy tej ulicy działki inwestora, w zakresie przekraczającym minimalne wielkości wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie narusza tego przepisu. Nie może w ocenie Sądu budzić wątpliwości, że wyznaczone przez organ granice obszaru analizowanego pozwalają na ustalenie wszystkich cech urbanistycznych terenu sąsiadującego z nieruchomością inwestorów, a tym samym wymagań prawnych dotyczących nowej zabudowy. Wskazać trzeba, że dane zamieszczone we wspomnianej wyżej analizie, na mapach sytuacyjnych a wreszcie na dokumentacji zdjęciowej określiły konkretne obiekty mieszczące się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach, ich funkcje, powierzchnię zabudowy, liczbę kondygnacji, sposób zagospodarowania działek, formy architektoniczne. Kwestionując zasadność objęcia analizą nieruchomości zabudowanych zakładem drukarni (ulica [...]) skarżący wywodzili, że jest to zabudowa nielegalna. Wniosek taki wyprowadzili z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2006 r. sygn. II SA/Po 967/04, którym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z [...] grudnia 1996 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci rozbudowy magazynu drukarni przy ul. [...] w P. z naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 172/06 (Lex nr 327705), które Sąd podziela w niniejszej sprawie "Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na sąsiedniej działce zabudowa jest niezgodna z prawem". Na marginesie trzeba też dodać, że uszło uwagi skarżących, iż przedmiotem postępowania objętego kontrolą Sądu w sprawie II SA/Po 967/04 (wyrok z 30. stycznia 2006 r.) była inwestycja w postaci rozbudowy magazynu drukarni, a nie całej zabudowy istniejącej na działkach o numerze [...] oraz to, że wyrok Sądu nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej magazynu drukarni jak i oczywiście pozwolenia na budowę, o którym mowa w tym wyroku. Trafnie Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się w kontrolowanej decyzji naruszenia § 5 i § 7 powołanego wyżej rozporządzenia. Ustalona w decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2006 r. wysokość projektowanego budynku odpowiada wysokości budynków znajdujących się na sąsiednich działkach, co jednoznacznie wynika z treści analizy. Tego zresztą zarzutu skarżący w żaden sposób nie umotywowali. Natomiast ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestora (10 % do 30 %) w maksymalnym rozmiarze 30 %, przy średnim wskaźniku tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszącym 26 % było dopuszczalne w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji w sprawie warunków zabudowy Prezydent Miasta P., powołując się na wyniki analizy, wskazał przyczyny, które w jego ocenie uzasadniały wyznaczenie 30 % wskaźnika zabudowy (zabudowa obiektami usługowymi w rozmiarze wynoszącym średnio 36 % zabudowy). Taka argumentacja organu spełnia wymóg § 5 ust. 2 rozporządzenia, dlatego stanowisko Kolegium odnoszące się do tej kwestii nie budzi zastrzeżeń. Dopuszczalność projektowanego zagospodarowania terenu z punktu widzenia zasad dobrego sąsiedztwa zależy między innymi od rodzaju planowanej inwestycji. Nie może budzić wątpliwości, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy prawidłowo - jako rodzaj inwestycji wskazano budynek usługowy (o podanej przez inwestorów nazwie "Chirurgia [...]") o funkcji usług zdrowotnych. Takie oznaczenie rodzaju zabudowy odpowiadało wymogom § 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589). W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organ jest związany żądaniem wnioskodawcy, zatem nie może zamierzenia inwestycyjnego oznaczonego przez stronę modyfikować i to wbrew jego wyrażonej woli. Skoro zatem inwestorzy konsekwentnie twierdzili, że planowane zamierzenie nie dotyczy budowy szpitala, to organ nie był uprawniony do takiego jego oznaczenia. O kategorii świadczeń zdrowotnych, które będą realizowane w projektowanym obiekcie nie może przesądzać charakterystyka obiektu zawarta w przedłożonej przez inwestorów koncepcji urbanistycznej. Konkretyzacja rozwiązań techniczno-budowlanych, czy też sanitarnych obiektu może nastąpić dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei, brak jest podstaw do zakwestionowania wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska Kolegium, że obiekt, w którym mają być świadczone usługi zdrowotne, będzie stanowił kontynuację jednej z funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie działki inwestora (funkcji usługowej). Przeprowadzona w sprawie analiza terenu sąsiadującego z działką inwestorów w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (nieruchomości położonych wzdłuż ulicy [...] od numeru adresowego [...] do [...]) wykazała, że poza zabudową mieszkalną jednorodzinną, na omawianym obszarze znajdują się budynki biurowe (np. przy ul. [...]), obiekty drukarni (ul. [...]) a wreszcie zespół gabinetów lekarskich (ul. [...]). Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r., OSK 1684/07, pojęcie kontynuacji funkcji nie może być rozumiane w sposób zawężający, tj. taki, która dopuszcza możliwość powstania jedynie obiektów tożsamych, czy wręcz bliźniaczo podobnych do już istniejących. Zdaniem Sądu, nie budzi zatem wątpliwości, że na analizowanym terenie poza obiektami mieszkaniowymi znajdują się także obiekty o charakterze usługowym, a nawet produkcyjnym (część obiektu drukarni). Słusznie Kolegium podniosło, że usytuowany przy tej samej ulicy ([...]) zespół gabinetów lekarskich "Centrum [...]" jest klasycznym przykładem kontynuacji funkcji usługowej z zakresu usług zdrowotnych. W tym kontekście bez znaczenia pozostają dołączone przez skarżących do akt wyjaśnienia Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w P. (k. 65 i 66 akt). Prawidłowe jest stanowisko Kolegium dotyczące wpływu ustaleń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. na treść decyzji o warunkach zabudowy. Istotnie studium nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym określającym założenia polityki przestrzennej w gminie. Jego ustalenia są wiążące, ale dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), W przypadku braku planu miejscowego wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3, art. 54 i art. 56 ustawy). Dlatego skarżący nie mogą skutecznie wywodzić, że kontrolowana decyzja w sprawie warunków zabudowy narusza ustalenia studium. Już tylko na marginesie można wskazać, że obiekty, w których świadczone są usługi zdrowotne stanowią zabudowę towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Nieuprawnione jest twierdzenie skarżących, że decyzja Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2006 r. narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który to przepis stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Decyzja, określająca możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy nie stanowi rozstrzygnięcia, które ograniczałoby cudze prawa do nieruchomości. Taką informację, zawiera decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] października 2006 r., zgodnie z wymogiem art. 63 ust. 2 ustawy. Wspomniane ograniczenia mogą nastąpić dopiero w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Z przyczyn wyżej podanych brak było podstaw do podzielenia zarzutów skargi naruszenia decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2006 r. i to w stopniu rażącym przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji do podważenia legalności zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (art. 156 i nast. kpa). Zarzutu skargi naruszenia w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa procesowego (k. 140 w związku z art. 107, art. 6, 7, 8 kpa) skarżący bliżej nie umotywowali, a Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. D. i Z. D., zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 54 w zw. z art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji sprzecznej z zabudową istniejącą na nieruchomościach sąsiednich, a w rezultacie naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; 2. Naruszenie § 3 ust. 1 i 2, § 5 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem) poprzez niewyznaczenie całego obszaru analizowanego, a w konsekwencji naruszenie § 5 ust 1, § 6 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie warunków zabudowy w oparciu o niepełne dane; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów prawa proceduralnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z następującymi przepisami: 3. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z zarzutami wskazanymi w pkt 1-2 oraz 4-7 niniejszej skargi w zakresie ustalenia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji; 4. Naruszenie wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z normą prawną wyrażoną w art. 54 w zw. z art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 upzp oraz z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust 1, § 6 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia; 5. Naruszenie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 81 k.p.a. poprzez: a. oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych co do charakteru zabudowy w obszarze analizowanym, a w konsekwencji ustalenie funkcji nowej zabudowy na podstawie funkcji obiektów zlokalizowanych poza obszarem analizowanym; b. oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach analizy urbanistycznej, w której nie wyznaczono pełnych granic obszaru analizowanego, tj. sporządzonej z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia. 6. Naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez wydanie rozstrzygnięcia, naruszającego wymagania ładu przestrzennego; 7. Naruszenie wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo materialne i opartej na błędnych ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżących, wskazane naruszenia przepisów proceduralnych miały w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie uwzględnił wszystkich dowodów w sprawie, inne ważkie dowody ocenił w sposób dowolny, a ponadto nie doszło do rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi, co miało zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie Sądu. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wnieśli o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie w całości skargi na zaskarżone decyzje oraz uchylenie lub zmianę w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. zarzucając zaskarżonej decyzji rażącą niezgodność z prawem i na tej podstawie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie 2. zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie w całości skargi na zaskarżone decyzje poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w całości polegające na wydaniu zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz wydaniu zaskarżonych decyzji zawierających wadę prawną i na tej podstawie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie 3. zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie w całości skargi na zaskarżoną decyzję oraz uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. zarzucając jej rażącą niezgodność z prawem oraz ewentualnie przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania w celu uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie 4. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu w całości do ponownego rozpoznania, 5. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na realne niebezpieczeństwo spowodowania jej wykonaniem trudnych do odwrócenia skutków; 6. zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżących zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno wyrok WSA z dnia 19 lutego 2009 r. jak i decyzje organów administracji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd oraz organy administracji oceniły okoliczności sprawy w sposób jednostronny i nieobiektywny. W wyroku z dnia 19 lutego 2009 r. WSA w Poznaniu nie rozpoznał sprawy co do jej istoty i pominął szereg okoliczności mających dla sprawy zasadnicze znaczenie. Sąd w ogóle nie uwzględnił faktu, że decyzje wydane są niezgodne z prawem, gdyż naruszają przepisy i w ogóle nie odnoszą się do istoty sprawy. Nieprawidłowe są ustalenia Sądu co tego, że na ustalenie funkcji nowej zabudowy w zaskarżonej decyzji jakikolwiek wpływ może mieć zlokalizowana bezpośrednio czy pośrednio przy ul. [...] na działce nr [...] i [...] zabudowa w postaci drukarni. Kluczowe znaczenie dla tego czy funkcja w/w obiektów mogła być podstawą ustalenia funkcji dla nowej zabudowy, ma okoliczność czy przedmiotowe obiekty są zlokalizowane w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia tylko w tym obszarze wolno bowiem dokonywać analizy funkcji zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 upzp. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wyroku WSA wynika, że wymienione przez Sąd i SKO obiekty zlokalizowane są poza obszarem analizowanym. Nadto zarówno organy administracji jak i Sąd błędnie przyjęły do analizy nieruchomości położone przy ul. [...] jako przeznaczoną na cele usługowe oraz przy ul. [...] jako przeznaczoną na działalność medyczną. Nieruchomość przy ul. [...] faktycznie przeznaczona jest na cele mieszkalne czego dowodzi wprost decyzja w sprawie opodatkowania tej nieruchomości podatkiem od nieruchomości. Co do nieruchomości przy ul. [...] to z informacji skarżących wynika, że gabinety tam umieszczone są praktycznie nieczynne. W świetle powyższego, zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej, jedyną zabudową, dla której w niniejszej sprawie organy mogły ustalić warunki była zabudowa mieszkaniowa. Tylko taka zabudowa zlokalizowana jest bowiem na działkach sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem (położonych w obszarze analizowanym i dostępnych z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem). W konsekwencji inwestycja ta jest sprzeczna z zabudową istniejącą na sąsiednich działkach i w ten sposób narusza wynikającą z art. 61 ust. 1 upzp zasadę dobrego sąsiedztwa. Z treści wyroku Sądu z dnia 19 lutego 2009 r. oraz decyzji organu II instancji wynika, iż organ ustalił warunki zabudowy dla obiektu, który ewidentnie będzie kolidował z zabudową istniejącą na działkach sąsiednich. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 upzp i wynikającą z tego przepisu zasadę dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżących planowana inwestycja - "Klinika" - faktycznie nie mieści się w katalogu usług podstawowych wskazanych dla wnioskodawcy pod zabudowę terenu. Jak wskazał WSA w Poznaniu zmiana wniosku dotyczyła jedynie nazwy, co oznacza, iż koncepcja architektoniczna budynku stanowiąca załącznik do wniosku z dnia 13 marca 2006 r. została podtrzymana. Z koncepcji tej wynika, iż wnioskowany budynek ma być szpitalem, ma zawierać dźwig szpitalny oraz blok szpitalny w tym blok operacyjny na piętrze budynku, pokoje dla pacjentów, pomieszczenie do przechowywania zwłok. Oczywistym jest zatem, że przy uwzględnieniu wszystkich powyższych uwarunkowań (a nie jak wskazuje WSA w Poznaniu jedynie niektórych z nich - np. dźwigu) planowana inwestycja dotyczy budowy szpitala, gdyż tylko obiekt szpitalny zawiera łącznie wymienione części składowe budynku. Powyższe oznacza, że ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji co do tego, iż gabinety lekarskie mieszczą się w kategorii usług podstawowych są bezprzedmiotowe. Nadto, wydana decyzja jest sprzeczna z ustaleniami Studium Miasta P., zgodnie z którymi jest to teren dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi. Usługi podstawowe zgodnie z załącznikiem do Studium to usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, jako funkcji podstawowej, tworzące przestrzenie ośrodkotwórcze, obejmujące przedszkola, żłobki, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne, przychodnie rejonowe, podstawowe usługi handlowe, gastronomiczne. Lokalne targowiska i inne nieuciążliwe usługi dla ludności. Oczywiste jest, że instytucje pracujące całodobowo - a do takich należy niewątpliwie budowla wnioskodawców - nie należą do usług podstawowych i nie są usługami nieuciążliwymi dla ludności. Wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości graniczącej w odległości 5 m od planowanej inwestycji, uciążliwość szpitala w tej odległości jest oczywista. Operowanie zatem pojęciem gabinet w uzasadnieniu wyroku i decyzji organów administracyjnych i odnoszenie tego terminu do przychodni jest błędne, gdyż faktycznie decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla szpitala. Zarówno szpital jak i klinika stanowią jednostki lecznictwa zamkniętego natomiast przychodnia czy gabinet stanowią zakłady opieki zdrowotnej otwartej (ambulatoryjnej). Rozróżnianie tych jednostek wynika z przepisów dotyczących usług medycznych. W niniejszej sprawie, co ewidentnie wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, organy administracji błędnie wyznaczyły granice obszaru analizowanego będącego przedmiotem postępowania. W rezultacie, obszar którego stan zagospodarowania (funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudów, gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linie zabudowy, intensywność wykorzystania terenu) organ miał obowiązek przed wydaniem decyzji szczegółowo zbadać został przez niego określony całkowicie błędnie. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, przesądza o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 7 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby organy w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany, a za wzorzec dla nowej zabudowy przyjął wyłącznie zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym wówczas treść ich rozstrzygnięć mogłaby być inna. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 11 k.p.a. wyrażającego zasadę przekonywania, organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych powinien wyjaśniać stronom postępowania zasadność przesłanek swoich decyzji i przekonywać strony do swojej argumentacji. Argumentacja, jaką zastosował organ w niniejszej sprawie nie jest wystarczająco przekonywująca, aby uzasadnić decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji, organ nie wytłumaczył przekonywująco dlaczego, wobec sporządzenia niespełniającej prawem określonych wymogów analizy urbanistycznej oraz przy oczywistej sprzeczności parametrów i funkcji planowanej zabudowy z parametrami i funkcją zabudowy istniejącej, uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały określone art. 61 ust. 1 upzp przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności, iż została zrealizowana zasada dobrego sąsiedztwa. Wydając zaskarżoną decyzję organy naruszyły również wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu stron postępowania. Przed interesem społecznym wyrażającym się w konieczności utrzymania ładu przestrzennego oraz słusznym interesem prawnym właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem, organ dał bowiem pierwszeństwo interesowi faktycznemu wnioskodawcy polegającemu na dążeniu do zmiany funkcji i przeznaczenia nieruchomości w sposób sprzeczny z wyrażoną w art. 61 ust. 1 upzp "zasadą dobrego sąsiedztwa". W konsekwencji, organy naruszyły art. 8 k.p.a., który obliguje je do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z naruszeniem zasady "dobrego sąsiedztwa", tj. w sytuacji gdy przepisy prawa stały na przeszkodzie jej wydaniu, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bez wątpienia umniejsza zaufanie obywateli do organów państwa. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną P. i J. S. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja SKO w P. wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący domagali się bowiem stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). W rozpoznawanej sprawie skarżący natomiast, nie uwzględniając specyfiki postępowania nieważnościowego, w istocie rzeczy domagali się ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba bowiem odnotować, że po odrzuceniu przez WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 116/07 skargi na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2006 r. pismem z dnia 19 lutego 2008 r. zwrócili się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, przenosząc zarzuty podnoszone w postępowaniu zwykłym do postępowania nadzwyczajnego. Tymczasem, jak wynika z powyższych rozważań, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi kolejnej instancji rozstrzygającej sprawę materialnie. Dodatkowo, wobec wskazywania przez skarżących na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., trzeba mieć na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa, 2) charakter przepisu który został naruszony, 3) racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 156). Jeżeli chodzi o skutki, które wywołuje decyzja, to za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dlatego też w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego zachodzi wówczas, gdy istnieją w niej wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wadą, leżącą podstaw skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji, obarczona jest również skarga kasacyjna. Konstrukcja zarzutów jak i ich uzasadnienie zmierza do zakwestionowania rozstrzygnięcia materialnej sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarga kasacyjna natomiast nie formułuje zrzutu, który zmierzałby do wykazania, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, która narusza prawo w taki sposób, że niemożliwe są do zaakceptowania skutki tej decyzji z punktu widzenia wymagań praworządności. Za taki zarzut nie może zostać uznany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z zarzutami wskazanymi w pkt 1-2 oraz 4-7 skargi w zakresie ustalenia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Przede wszystkim taka konstrukcja zarzutu nie odpowiada wymogom stawianym skardze kasacyjnej. Formułując zarzut należ określić, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis. Wymogom tym nie czyni zadość, zastosowana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, konstrukcja wskazująca na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z innymi zarzutami wskazanymi w skardze. Co więcej niniejszy zarzut, tak jak i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczy rozstrzygnięcia materialnej sprawy administracyjnej, a nie sprawy procesowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali w sposób skuteczny, aby Sąd pierwszej instancji uznał za zgodną z prawem decyzję akceptującą rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Z akt sprawy nie wynika, aby ze względów urbanistycznych w analizowanym terenie nie mógł zostać zrealizowany budynek usługowy "Chirurgia [...]". Funkcja niniejszej inwestycji nie jest rażąco sprzeczna z funkcją mieszkaniową, kiedy weźmie się pod uwagę, że poza tą funkcją w analizowanym terenie istnieją obiekty o funkcji usługowej. Z przedstawionych względów brak było podstaw pozwalających uznać którykolwiek z zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.