IV SA/Po 274/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. Ś. kwotę [...]zł ([...] 00/100 zł), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy na rzecz D. i P. Ć. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – mieszkalnego, budowie kontenera usługowego (gastronomia) oraz budowie parkingu na [...] miejsc postojowych na terenie działki o nr ewid.[...] (po podziale [...]), obręb Z., gmina P.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał, że inwestycja spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi, zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowo – usługowa, usługowa oraz gospodarcza. W związku z czym inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej część graficzną analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowej działki, nie mniejszej jednak niż 50,0 m tj.575,0 m (zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588)). Linia zabudowy zlokalizowana jest w odległości do ok.183,0 m od linii rozgraniczającej drogę gminną o nr ewid.[...] i [...] w odległości do ok.40,0 m od linii rozgraniczającej drogę gminną o nr ewid. [...] i [...], w odległości ok. 16,0 – 40,5 m od linii rozgraniczającej drogę gminną o nr ewid. działki nr [...] oraz w odległości ok. 7,0 – 70,0 m od linii rozgraniczającej drogę powiatową nr [...], o nr ewid. działki [...]. Średni wskaźnik wielkości zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 12 %. Łączna powierzchnia zabudowy projektowanej inwestycji ma wynosić [...] m2, zaś całkowita powierzchnia wnioskowanej działki wynosi [...] m2. Łączna powierzchnia zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wynosi wynosi do 8,4% i nie przekroczy średniej w obszarze. Szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi z tolerancją 20% - 12,50 m. Maksymalna 41,5 m. Dla projektowanego budynku 30,0 m, dla kontenera usługowego do 10,0 m zgodnie z wnioskiem inwestora. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy jest nie wyższa niż 8,0 m. Projektowanej inwestycji 8,0 m dla budynku; 4,0 m dla kontenera. Wysokość istniejącej zabudowy – nie wyższa niż 10,0 m; wnioskowana – 9,5 m dla budynku; 4,0 m dla kontenera. Geometria dachów istniejącej zabudowy dachy pochyłe i płaskie, projektowana inwestycja – dachy płaskie. Zarzuty w zakresie poziomu hałasu, kwestii zacienienia, zanieczyszczeń, natężenia ruchu, pogorszenia warunków życia nie są rozpatrywane na etapie warunków zabudowy. Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kwestionując powyższą decyzję E. K. i M. Ś. M. P. złożył od niej odwołanie, w którym wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jego ocenie organ I instancji przeprowadził niewłaściwie analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego, czyli z naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż warunki określone w tym przepisie nie zostały spełnione. Nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, gwarantująca zachowanie ładu przestrzennego. Nowa zabudowa w postaci domu [...] nie będzie mieścić się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu i jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, na której dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa. W promieniu 575 m od nieruchomości inwestowanej jedynie na dwóch działkach znajdują się obiekty o funkcji mieszkaniowej – w tym usługi (działka [...]) w postaci nieuciążliwego dla sąsiedztwa Ośrodka Szkolenia Kierowców " A" oraz jedna działka pełniąca funkcje usługową ([...]), na której znajduje się budynek pełniący dawniej funkcję sklepu, a dziś będący pustostanem, dla którego wydana jest decyzja o zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny. Nadto odwołujący podnieśli zarzut naruszenia art.28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i uniemożliwienie aktywnego udziału w postępowaniu właścicielom nieruchomości sąsiednich i nieruchomości na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał stan faktyczny i przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę do wydanego rozstrzygnięcia wraz z orzeczeniami sądów administracyjnych. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. Ś. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. art. 60 ust. 1 oraz 53 ust.3 pkt 1 i art.54 pkt 2 lit.a u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że postanowienia studium nie wiążą organu przy wydawaniu warunków zabudowy; art.53 ust.4 pkt 9 w zw. z art.61 ust.1 u.p.z.p. polegające na wewnętrznej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową a graficzną decyzji; art.61 ust.1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem; art.61 ust.1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust.1 i § 6 ust.1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wielkości wyższej niż wynosi najwyższa wartość tego wskaźnika dla istniejącej zabudowy na referencyjnych działkach w obszarze analizowanym i bezpodstawne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej wyłącznie w oparciu o działki z zabudową zagrodową o wartości znacznie wyższej niż największa szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach w obszarze analizowanym. 2. przepisów prawa procesowego tj. art.106 § 1 k.p.a. w zw. z art.53 ust.4 i 64 ust.1 u.p.z.p. poprzez ustalenie dla inwestycji parametrów sprzecznych z przepisami szczegółowymi; art.80 w zw. z art.77 § 1 k.p.a. i art.61 ust.1 pkt 3 i ust.5 u.p.z.p. poprzez pominięcie całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie, że projektowane uzbrojenie terenu działki ewidencyjnej nr [...] jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego podczas gdy warunki techniczne wydane dla gestorów sieci wodociągowej i elektroenergetycznej w chwili wydawania decyzji I instancji od wielu miesięcy były już nieaktualne. W uzasadnieniu skarżący dokładnie uargumentował każdy z podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik inwestora w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie (k.[...]-[...] akt sądowych). Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Poddana w niniejszej sprawie kontroli legalności zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 2019 r. ustalająca warunki zabudowy wydana została na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno- urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 659/19). Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1639/11). W decyzji dotyczącej warunków zabudowy organ zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób ten obszar, w konkretnym postępowaniu został wyznaczony, wskazując jego cechy oraz parametry. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art.15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zatem rolą organu II instancji jest skontolowanie w całości sprawy. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie analiza akt administracyjnych doprowadziła do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało merytorycznie sprawy, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie badanej sprawy, poprzez brak weryfikacji decyzji I instancji w szczególności pod kątem analizy urbanistycznej. SKO nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań dotyczących spełnienia warunków niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie. W sprawach dotyczących warunków zabudowy nie wystarczy stwierdzenie, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postepowanie, projekt został sporządzony przez uprawnioną osobę i zamierzenie spełnia pozostałe warunki. W swoim uzasadnieniu Kolegium głównie przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz treść uzasadnienia wyroków, które powołało w decyzji. Taka decyzja organu II instancji wymyka się spod kontroli. Z akt administracyjnych wynika, że Gmina P. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. W oparciu o treść art. 53 ust.3 u.p.z.p. przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Jak wynika z akt sprawy działka objęta wnioskiem o nr ewidencyjnym [...] miała szerokość frontu działki wynoszącą około 192 metry. Jednak jak wskazano w związku z przeznaczeniem część działki o nr ewidencyjnym [...] na poszerzenie pasa drogi powiatowej [...] (o czym Zarząd Dróg Powiatowych powiadomił pisemnie organ I instancji w dniu 10 lipca 2018 roku) przeprowadzony został podział działki [...] na działki [...] i [...]. Powyższe nie jest kwestionowane przez pełnomocnika Inwestorów, który w piśmie z dnia 10.06.2020 r. (k.[...] akt sądowych) wskazuje, że podział działki [...] na działki [...] oraz [...] istotnie wpłynął na zmniejszenie frontu działki należącej do D. i P. Ć. (chociaż nie o 28 metrów jak twierdzi Skarżący, a o 26 metrów). Dalej wskazuje, że obecnie teren planowanej inwestycji tworzy wielobok. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno zatem uwzględniać opisane powyżej charakterystyczne rozmiary terenu planowanej inwestycji (które na skutek podziału nieruchomości nie uległy znaczącemu zmniejszeniu). Czynnik ten w ocenie inwestorów wskazuje na zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego. Z powyższym stwierdzeniem można się zgodzić, natomiast ani organ I instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uzasadniło dlaczego przyjęło za front działki odległość 192 m, zamiast 166 m., ani dlaczego poszerzono obszar analizowany, co w dalszej perspektywie powoduje, że pozostałe przyjęte parametry nie są miarodajne. Przede wszystkim pominięto w ogóle fakt podziału działki i oparto się na analizie z kwietnia 2017 r. Uzasadnienie rozszerzenia granic obszaru analizowanego jest szczególnie wymagane przy przyjęciu nieregularnego obszaru analizy lub obszaru wykraczającego znacząco ponad minimum wskazane w rozporządzeniu. W decyzji I instancji organ nie uzasadnił dlaczego przy ustalaniu obszaru analizowanego przyjął okręg o promieniu większym niż trzykrotna szerokość frontu działki. Analiza wykazała, że na terenie zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi, zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowo - usługowa, zabudowa usługowa oraz zabudowa gospodarcza. Łączna powierzchnia zabudowy projektowanej inwestycji miałaby wynieść do [...] m2, zaś całkowita powierzchnia wnioskowanej działki wynosi [...] m. Zgodnie z wnioskiem Inwestora projektowana inwestycja ma polegać na budowie budynku usługowo - mieszkalnego o powierzchni zabudowy do [...] m oraz na budowie kontenera usługowego o powierzchni zabudowy do [...] m2. Planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację wskaźnika intensywności istniejącej zabudowy oraz gabarytów obiektów budowlanych występujących w granicach obszaru analizowanego. Wątpliwości w ocenie Sądu budzą też załączniki graficzne do decyzji, które są mało czytelne, co nie zostało również poddane kontroli przez organ II instancji. Zarówno w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł, że dowód z analizy urbanistyczno-architektonicznej może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Mając to na uwadze ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie przy uwzględnieniu powyższych uwag. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art.200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie [...]zł i koszty pełnomocnika w kwocie [...]zł.