I OSK 1867/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 894/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 1 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 894/10) odrzucił wniesioną przez J. K. skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], o odmowie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy: Uchwałą Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], nie wyrażono zgody na umieszczenie J. K. na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu położonego przy ul. [...] w W. J. K. zaskarżyła powyższą uchwałę, wskazując, iż odmówiono jej zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu mieszkania, w którym zamieszkiwała ponad trzy lata ze zmarłą obecnie ciotką W. K., najemcą lokalu. Urząd Dzielnicy poinformował skarżącą w piśmie z [...] grudnia 2009 r., iż nie spełnia kryteriów przewidzianych w § 31 uchwały LVIII/1701/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r., która reguluje zasady zawierania umów najmu lokali. Odmowa ta, zdaniem skarżącej, była nieuzasadniona, gdyż W. K. zmarła w dniu [...] września 2004 r., a w tym czasie obowiązywała uchwała Rady Gminy Centrum z dnia 4 października 2001 r. w sprawie zasad wynajmu lokali. Odmowa zakwalifikowania została zakwestionowana we wniosku z dnia [...] marca 2010 r., w którym skarżąca domagała się zmiany lub uchylenia uchwały nr [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że w dniu [...] stycznia 2010 r. skarżąca wystąpiła z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku, przyznając, że nie spełnia warunków § 31 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. J. K. została poinformowana o braku możliwości zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu. W dniu [...] marca 2010 r. skarżąca ponownie wystąpiła z wnioskiem o zmianę lub uchylenie uchwały nr [...]. Wniosek ten został rozpatrzony w dniu [...] marca 2010 r. W dniu [...] kwietnia 2010 r. wpłynął zaś wniosek J. K. o zmianę lub uchylenie uchwały Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Organ ponadto wskazał, że właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest sąd powszechny, a Zarząd Dzielnicy Warszawa W. nie jest organem, gdyż organem jest Prezydent m. st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., odrzucił przedmiotową skargę, jako wniesioną po upływie terminu zakreślonego do dokonania tej czynności. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż J. K. została powiadomiona o treści uchwały Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r. w piśmie Naczelnika w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 2009 r. W dniu [...] stycznia 2010 r. skarżąca złożyła do Urzędu Dzielnicy W. pismo z [...] stycznia 2010 r., w którym wystąpiła o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie zawarcia umowy najmu opisanego wyżej lokalu. Naczelnik w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy W. odpowiedział na ten wniosek pismem z [...] lutego 2010 r. Następnie J. K. w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. wystąpiła o zmianę lub uchylenie uchwały nr [...]. W uchwale z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy W. nie wyraził zgody na umieszczenie J. K. na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu. O treści tej uchwały J. K. została powiadomiona w piśmie Naczelnika w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. W piśmie z [...] kwietnia 2010 r. skarżąca wystąpiła o zmianę lub uchylenie uchwały z dnia [...] marca 2010 r. Na rozprawie w dniu 1 września 2010 r. skarżąca zaś oświadczyła, że wniesienie pisma z dnia [...] stycznia 2010 r. było elementem odwołania od uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r. Okoliczności przedstawione powyżej - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - jednoznacznie świadczyły o tym, że skarżąca wniosła skargę na w/w uchwałę po upływie terminu zakreślonego do dokonania tej czynności. Warunkiem do wniesienia przedmiotowej skargi było wcześniejsze zaś wezwanie organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniesienie skargi w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nieudzielenie odpowiedzi na wezwanie ze strony organu otwierało natomiast stronie możliwość wniesienia skargi terminie sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, co wynika z art. 52 § 4 p.p.s.a i art. 53 § 2 p.p.s.a. J. K. spełniła obowiązek określony w art. 52 § 4 p.p.s.a., wnosząc pismo z dnia [...] stycznia 2010 r., co sama potwierdziła na rozprawie w dniu 1 września 2010 r. Sąd jednocześnie podkreślił, że odmienne traktowanie złożonego pisma skutkowałoby także odrzuceniem przedmiotowej skargi, gdyż skarżąca nie złożyła w toku postępowania pisma o tak jednoznacznym brzmieniu. Dalsze natomiast składane przez skarżącą pisma, nie miały wpływu na bieg terminu zakreślonego do wniesienia skargi. Z kolei organ, który podjął uchwałę z dnia [...] grudnia 2009 r., nie ustosunkował się do wezwania skarżącej. Nie została bowiem w tym przedmiocie podjęta uchwała. Za taką odpowiedź nie można przy tym traktować stanowiska Naczelnika w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy W. zawarte w piśmie z [...] lutego 2010 r. Konkludując Sąd Wojewódzki uznał, że J. K. zobligowana była wnieść przedmiotową skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia prawa, a więc od dnia [...] stycznia 2010 r. Skarga natomiast została wniesiona w dniu [...] kwietnia 2010 r., a zatem po upływie ustawowego terminu. Zdaniem Sądu, jeśli nawet, uznać pismo Naczelnika za odpowiedź organu, to i tak trzeba przyjąć, że skarżąca złożyła przedmiotową skargę po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia tego pisma tj. od dnia [...] lutego 2010 r. W skardze kasacyjnej wniesionej od w/w postanowienia J. K. zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu "przede wszystkim obrazę art. 134 § 1 u.p.s.a. w związku z art. 9, 15,107 § 1 k.p.a. i art. 101 § 1 u.s.g. przez ich niezastosowanie przy ocenie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenia zasad wyrażonych w art. 2, 45 i 78 przepisów Konstytucji RP". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 u.p.s.a. ponieważ nie rozważył okoliczności, że Zarząd Dzielnicy Warszawa W. nie powiadomił jej o dopuszczalności i terminie, w którym może zakwestionować podjętą uchwałę. W szczególności, nie poinformował jej o treści art. 52 i 53 u.p.s.a. odnoszących się do możliwości i terminu zaskarżenia w/w uchwały do sądu administracyjnego. Organ uchybił tym samym normom zawartym w art. 9 i 15 k.p.a. oraz art. 107 (in fine). Wskazana uchwała, jako czynność z zakresu prawa administracyjnego, stanowi odpowiednik decyzji administracyjnej i wymaga – w ocenie J. K. - pouczenia strony o możliwości i trybie poddania jej kontroli sądowej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zarówno wskazane przepisy postępowania administracyjnego, jak i procedury sądowoadministracyjnej mają na celu realizację zasad zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a wyrażonych w art. 2, 45 i 78. Ponadto J. K. podniosła, że przeciętny obywatel ma ograniczoną znajomość prawa tj. prawie każdy wie, że od decyzji administracyjnych można się odwołać ale zasady postępowania przed sądami administracyjnymi znane są stosunkowo wąskiej grupie obywateli. Zwłaszcza przepisy postępowania sądowoadministracynego wprowadzone w 2002 r., które zawierają ograniczenia czasowe wnoszenia skarg na uchwały organów samorządowych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty w niej zawarte nie były zasadne i nie były również prawidłowo sformułowane. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest pismem wysoce sformalizowanym i obowiązkiem skarżącej było kompletne przytoczenie wszystkich zarzutów. Sformułowanie natomiast "przede wszystkim" zawarte w petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że oprócz zarzutów w niej wymienionych, skarżąca zauważa istnienie jeszcze innych zarzutów. Ponadto w skardze tej nie sprecyzowano, czy zgłoszone zarzuty dotyczą prawa materialnego, co zdaje się sugerować użycie określenia "przez ich zastosowanie", czy też odnosi się do podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ale w tym wypadku zarzut naruszenia przepisów postępowania mógłby być skutecznie wniesiony jedynie, jeśli naruszenie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skarżąca nie wykazuje. Poza tym w skardze kasacyjnej nie określono jakie ustawy skarżąca miała na myśli wskazując jedynie takie skróty jak: "u.p.s.a." czy "u.s.g.". O ile skrót u.s.g. można rozszyfrować, jako ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to skrót "u.p.s.a." nie jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany. Mając jednak na względzie treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd traktował skrót "u.p.s.a." jako ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieć, że J. K. - zgodnie z art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. - mogła wnieść skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r., w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Należy jednocześnie podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jedynie pismo Rady m.st. Warszawy mogło zostać uznane za taką odpowiedź. Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy jest bowiem uprawniony do wyrażania woli w postaci uchwał. Odpowiedź Naczelnika w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 2010 r. takich kryteriów zatem nie spełnia. Ponadto trzeba podkreślić, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała, faktu, iż złożona przez nią skarga została wniesiona po upływie terminu zakreślonego do dokonania tej czynności. Istotnym jest również, iż nie podważała ustaleń Sądu pierwszej instancji odnoszących się do charakteru oraz znaczenia składanych przez nią w toku postępowania administracyjnego pism. Zarzuciła natomiast Sądowi pierwszej instancji, iż ten - pomimo wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązku - pominął, że skarżąca kasacyjnie nie została pouczona o sposobie, a przede wszystkim o terminie wniesienia skargi. Zarzut ten jednak nie jest uzasadniony. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Umiejscowienie tego artykułu w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i jego wykładnia językowa jednoznacznie świadczą o tym, iż ma on zastosowanie w toku merytorycznego rozpoznawania sprawy. Nie odnosi się natomiast do wstępnego badania skargi, które Sąd Wojewódzki zobligowany jest dokonać z urzędu. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a nie mógł okazać się w tym przypadku skutecznym. Chybionym jest także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki opisanych w skardze norm konstytucyjnych. Nie ulega wątpliwości, że przepisy postępowania administracyjnego oraz sądowadministracyjnego mają na celu umożliwienie stronom ochronę przysługujących im praw poprzez kontrolę rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji publicznej w toku prowadzonych postępowań. Ochrona ta jednak nie może być rozumiana w ten sposób, że organ administracji publicznej ma obowiązek informowania strony o treści wszystkich przepisów procesowych, które regulują sposób procedowania przed danym organem, organem wyższego stopnia, czy w rezultacie przed sądem administracyjnym. Tego rodzaju postępowanie nie tylko – poprzez nadmiar informacji – nie stanowiłoby odpowiedniego pouczenia, ale przede wszystkim mogłoby być zrozumiane przez stronę jako sugerowanie jej dokonania określonych czynności. Ustawodawca, w przypadku braku reakcji organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określił sześćdziesięciodniowy termin na wniesienia skargi liczony od dnia wniesienia w/w wezwania. Termin ten jest na tyle długi, aby właśnie strona, niezadowolona z rozstrzygnięcia niemogąca otrzymać odpowiedzi organu na swoje wezwanie - miała czas na wystąpienie ze skargą do sądu. Z tego powodu nie można twierdzić, iż wskazany termin, ze względu na jego długość, uniemożliwia stronie skorzystanie z przysługującego jej prawa do sądu. Osoba bowiem prawidłowo dbająca o swoje interesy nie powinna odwlekać z nieuzasadnionego powodu, korzystania z przysługujących jej praw, a ponadto wszelkie postępowania z oczywistych względów winny być prowadzone z zachowaniem zasady szybkości postępowania. Nadmienić wypada, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie ma podstaw również, aby uznać, iż w art. 101 u.s.g. zakreślony jest roczny termin do zgłoszenia skargi od podjęcia kwestionowanej uchwały. Przepis ten w ustępie pierwszym stanowi bowiem, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z ustępem czwartym tego przepisu, w sprawach określonych w artykule 101 ust. 1 zastosowanie odnajduje art. 94 cytowanej ustawy. Przepis ten jednak odnosi się do kwestii merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, nie zaś do terminu wniesienia na nią skargi. Podsumowując, skoro J. K. nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, była obowiązana wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia organowi tego wezwania. Wobec przekroczenia tego terminu, należało uznać, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił jej skargę. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., postanowił jak sentencji.