II SA/Kr 273/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę Rady Gminy Babice z dnia 20 grudnia 2012 r. Nr XXXI/214/2012 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Babice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 2 pkt 6, § 14, § 15 i §16 załącznika nr 1 do uchwały. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Chrzanowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXI/214/2012 Rady Gminy Babice z dnia 20 grudnia 2012 roku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Babice w części tj. w zakresie § 2 pkt 6, § 14, § 15, § 16 załącznika nr 1 " Regulamin utrzymywania czystości i porządku na terenie Gminy Babice". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i nałożenie w § 14, 15 §16 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości zabudowanych obowiązku deratyzacji oraz wprowadzenie w § 2 pkt 6 uregulowania, iż naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów, a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek uzupełnienie płynów, regulacje pojazdów samochodowych pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstałe odpady nie zanieczyszczą środowiska i gromadzone są w urządzeniach do tego przeznaczonych. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważność w zakresie § 2 pkt 6, § 14, § 15, § 16 załącznika nr 1 uchwały. W uzasadnieniu Prokurator - odwołując się do poglądów wyrażonych w judykaturze - podał, że ustanowione w § 14, §15, §16 Regulaminu zapisy naruszają art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymywaniu czynności i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 14, § 15, § 16 zaskarżonej uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Z powyższych względów uznać należy, że kwestionowane przepisy uchwały wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Dalej Prokurator wskazał, że w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. póz. 1866 ze zm.), ustawodawca nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności poprzez zwalczanie gryzoni. Tym samym, to na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie istnieje zatem konieczność umieszczania takiej regulacji w przedmiotowym regulaminie nawet jeśli uzasadnieniem tego ma być konieczność uniknięcia zagrożenia sanitarnego. Rada gminy nie powinna wychodzić poza ramy delegacji ustawowej, która upoważnia ją do wskazania w niniejszym akcie wyłącznie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Ponadto z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust 2 pkt 1d) ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że również treść § 2 ust 6 regulaminu w zakresie w jakim uprawnia do naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi wskazując, iż może to odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów, a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek uzupełnienie płynów, regulacje pojazdów samochodowych pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstałe odpady nie zanieczyszczą środowiska i gromadzone są w urządzeniach do tego przeznaczonych jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiednego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy o utrzymywaniu czynności i porządku w gminach upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Powołany przepis nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Miejska przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy o utrzymywaniu czynności i porządku w gminach. Sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa ( art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Babice wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Wójt jednocześnie wskazał, że uznaje zarzuty podniesione w skardze i że kwestionowana uchwała została uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Jako wzorzec kontroli w niniejszej sprawie wskazać trzeba art. 4 ust. 2 pkt 1 c i 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – brzmienie na datę podjęcia uchwały (w wyniku nowelizacji w 2019 r. treść pkt 1c znalazła się w punkcie 1d; dalej "u.c.p.g."): Art. 4. 1.Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2.Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1)wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. 1/ Należy zgodzić się z Prokuratorem w kwestii oceny § 14, 15 i 16 zaskarżonej uchwały, a mianowicie, że zapisy te naruszają art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Istotą sprawy jest bowiem okoliczność, że w uchwale wskazano obszar całej Gminy jako podlegający deratyzacji, a zatem dotyczy to wszystkich nieruchomości na jej terenie. Tymczasem z brzmienia cytowanych przepisów ustawy wynika, że wolą ustawodawcy było wskazanie konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które z uwagi na określone uwarunkowania wymagają poddaniu ich temu obowiązkowi. Jak to słusznie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22-01-2014, IV SA/Po 792/13 (publ. Lex/el.): "(...) Z analizy całego art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż sam regulamin odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy". Podobnie też ocenić należy zapisy uchwały nakładające obowiązek deratyzacji na właścicieli nieruchomości. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13-09-2016, II OSK 3026/14 wskazał, że "Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela". Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21-03-2012, IV SA/Po 91/12, publ. Lex/el: "Rada gminy realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku". W efekcie stwierdzić należy, że artykuł 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, a wszelkie regulacje regulaminu wykraczająca poza wskazany ustawą zakres należy uznać za nieważne. 2/ Podobna ocena, jako zapis wykraczający poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1d ( wcześniej 1c) u.c.p.g. dotyczy przepisów § 2 ust. 6 regulaminu w zakresie, w jakim uprawnia do naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi wskazując, że może to odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy pojazdów pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla środowiska a powstałe odpady nie zanieczyszczą środowiska i gromadzone są w urządzeniach do tego przeznaczonych. Tymczasem w ustawie brak podstaw do tego rodzaju ingerencji. Przepis art. 4 ust. 2 lit. d u.c.p.g. wskazuje, że regulamin ma określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z powyższego nie wynika upoważnienie do określania rodzaju napraw, jakie mogą być przeprowadzane na terenie nieruchomości. "W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw" (tak WSA w Gdańsku, w wyroku z dnia 04-09-2019, II SA/Gd 122/19, publ. Lex/el.). Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie: "Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje upoważnienia do formułowania i wprowadzania na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d tej ustawy zakazów i ograniczeń. Organ uchwałodawczy gminy nie ma podstaw do wprowadzenia ogólnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw" (wyrok z dnia 15-07-2020, II SA/Rz 233/20, por. też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23-07-2020, II SA/Ol 376/20). Podkreślenia wymaga, że rada gminy nie posiada podstawy prawnej do ingerowania w prawo właściciela samochodu do władania rzeczą, tak jak stało się to w przedmiotowej gminie, gdzie ograniczono to prawo do dokonywania "drobnych napraw" (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19-02-2019, II SA/Ol 7/19). Wobec tego, wprowadzając przedmiotowe ograniczenia, organ uchwałodawczy dopuścił się przekroczenia delegacji ustawowej, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności omawianego zapisu regulaminu. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 147§ 1 p.p.s.a.