II GSK 968/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 238/10 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 238/10, wydanym w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych, w punkcie 1) uchylono zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych i w tym samym zakresie uchylono decyzję organu pierwszej instancji, w punkcie 2) stwierdzono, że decyzja w części o jakiej mowa w punkcie 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: E.R., zwana dalej "skarżącą", w dniu [...] maja 2009 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] przyznano skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 4.852,27 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) 4.517,19 zł, a z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) 335,08 zł. Odmówiono natomiast przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęcej), albowiem wniosek z dnia 14 maja 2009 r. nie zawierał żądania uwzględnienia zwierząt, których posiadaczem w okresie referencyjnym był małżonek wnioskodawczyni, jak również stosownego pisemnego oświadczenia współmałżonka. We wniesionym w dniu [...] grudnia 2009 r. odwołaniu od tej decyzji skarżąca nie zgodziła się z odmową przyznania płatności zwierzęcej, gdyż jak podniosła, posiada wspólnie z mężem księgę rejestracji bydła założoną przez lekarza weterynarii, w której zarejestrowane są krowy i cielaki. Ostateczną decyzją Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo opisał kryteria przyznawania i sposób obliczenia wysokości kwot JPO i UPO. Odnośnie wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej organ wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie rodzajów roślin", płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik lub jego małżonek był w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. posiadaczem bydła, owiec, kóz lub koni, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W myśl natomiast § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku gdy bydło, owce, kozy lub konie były wpisane lub zostały zgłoszone do odpowiedniego rejestru przez małżonka rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, zwierzęta te uwzględnia się na żądanie rolnika przy ustalaniu powierzchni maksymalnej dla tego z małżonków, na którego drugi z małżonków wyraził pisemną zgodę. Ponadto organ odwoławczy wskazał na § 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych wymagań", zgodnie z którym wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej zawiera żądanie uwzględnienia przy ustalaniu powierzchni, do której przysługuje ta płatność, zwierząt będących w posiadaniu małżonka wnioskodawcy, jak również imię i nazwisko oraz nr identyfikacyjny (jeżeli został nadany) i PESEL małżonka. Poza tym w myśl ust. 5 powołanego przepisu do wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej dołącza się oświadczenie małżonka wnioskodawcy o wyrażeniu zgody na uwzględnienie zwierząt, które były w jego posiadaniu. Jak ustalił organ odwoławczy skarżąca nie posiada zarejestrowanej na swoje nazwisko siedziby stada, a dołączona do odwołania pierwsza strona księgi rejestracji stada bydła zawiera nr siedziby stada zarejestrowanego na jej męża M. R. We wniosku z dnia [...] maja 2009 r. skarżąca nie wskazała, że domaga się uwzględnienia, przy ustalaniu powierzchni, do której przysługuje płatność zwierzęca, zwierząt, których posiadaczem w wymaganym przepisami okresie był jej małżonek. Według organu żądanie uwzględnienia zwierząt zarejestrowanych na współmałżonka zostało zgłoszone dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, tj. w dniu [...] grudnia 2009 r. Nie może zatem zostać uwzględnione, gdyż, jak stanowi art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., rolnik może dokonać zmian w złożonym wniosku, jeżeli zostaną one zgłoszone właściwym władzom najpóźniej do dnia 31 maja roku kalendarzowego, w którym wniosek został złożony. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgłoszenie poprawki dokonane po ostatecznym terminie przewidzianym w art. 15 ust. 2 spowoduje zmniejszenie o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek rolnych. W następstwie skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę tę uwzględniono wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 238/10, o czym była mowa na wstępie. Jak podniósł Sąd pierwszej instancji, poza sporem jest okoliczność niefigurowania skarżącej w systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt jako posiadacza stada. Figuruje w nim natomiast jej mąż M. R., z którym skarżąca pozostaje, jak twierdzi, w ustroju ustawowej wspólności majątkowej. Według Sądu można zatem wnioskować, że skarżąca jest współposiadaczem przedmiotowego stada, zwłaszcza iż we wniosku z dnia [...] maja 2009 r. na stronie dziewiątej wskazała M. R. jako współposiadacza swojego gospodarstwa rolnego i posiadacza siedziby stada wchodzącego w skład jej gospodarstwa rolnego. Natomiast z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin wynika, że przesłanką przyznania płatności zwierzęcej jest posiadanie wskazanych w przepisie zwierząt w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r., wpisanych lub zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub rejestru koniowatych. Poza tym zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), płatność uzupełniająca do roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, przysługiwała rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Ustawa ta nie wprowadzała żadnych innych dodatkowych przesłanek, przy czym w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do wydania rozporządzenia określającego rodzaje roślin o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3, uwzględniającego wykaz systemów wsparcia określony w załączniku 1 do rozporządzenia nr 73/2009, założenia Wspólnej Polityki Rolnej. Zatem określony w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin wymóg zgłoszenia żądania uwzględnienia zwierząt wpisanych lub zgłoszonych do rejestru przez małżonka rolnika wnioskującego o przyznanie płatności zwierzęcej nie znajduje zastosowania do sytuacji, w której uprawniony do ubiegania się o przyznanie płatności zwierzęcej jest jednocześnie współposiadaczem stada bez względu na okoliczność, kto faktycznie został ujawniony w rejestrze zwierząt. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ badając spełnienie wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań, powinien wziąć pod uwagę, że celem tych regulacji jest ograniczenie sytuacji uzyskiwania płatności uzupełniających przez osoby, które faktycznie nie użytkują gruntów lub sztucznie stworzyły warunki, by płatności te uzyskać. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Zatem, za nieuprawnione należy uznać dokonane jedynie w oparciu o dane z rejestru zwierząt, ustalenie organów administracji obu instancji, że wyłącznym posiadaczem przedmiotowego stada jest M. R., bez zbadania rzeczywistego stanu posiadania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego interpretację, tj.: 1. § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin przez przyjęcie, że rolnik składający wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej jako współwłaściciel zwierząt nie jest zobowiązany do uzyskania zgody na przyznanie tych płatności przez drugiego małżonka, 2. § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań przez błędne przyjęcie, że rolnik zgłaszający płatność zwierzęcą co do zwierząt, które nie były wpisane do rejestru zwierząt na jego rzecz w systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt lecz na jego małżonka nie jest zobowiązany do spełnienia wymogów wniosku o przyznanie płatności określonych w wymienionym przepisie prawa, tj. do: - żądania uwzględnienia tych zwierząt przy ustalaniu powierzchni, do której przysługuje płatność zwierzęca; - podania imienia i nazwiska oraz nazwiska rodowego małżonka; - numeru identyfikacyjnego małżonka, jeżeli został nadany, oraz PESEL albo kodu kraju, numeru paszportu lub innego dokumentu tożsamości, jeżeli małżonek nie ma obywatelstwa polskiego; - dołączenia do wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej oświadczenia małżonka o wyrażeniu zgody na uwzględnienie zwierząt, które były w posiadaniu małżonka rolnika wnioskującego o płatność zwierzęcą, przy ustalaniu powierzchni, do której rolnikowi przysługuje płatność zwierzęca. Jak podnosi skarga kasacyjna, błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, skoro stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin skarżąca pozostawała w związku małżeńskim oraz ustawowej wspólności majątkowej to tym samym była współposiadaczem przedmiotowego stada zwierząt, a ponadto w złożonym wniosku wskazała M.R. swojego męża jako współposiadacza gospodarstwa rolnego i posiadacza stada wchodzącego w skład jej gospodarstwa rolnego, to wobec powyższego spełnione zostały wymogi do przyznania na jej rzecz płatności zwierzęcej. Złożony do organu wniosek o przyznanie płatności nie zawierał stosownego żądanie uwzględnienia zwierząt wpisanych lub zgłoszonych do rejestru przez małżonka wnioskującego o przyznanie płatności zwierzęcej, a ponadto nie została załączona pisemna zgoda drugiego z małżonków na powyższą czynność, co stanowi w ocenie kasatora naruszenia prawa, tj. § 5 ust.1 pkt 1, 2 ,3 oraz ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań. Ponadto zdaniem skargi kasacyjnej, uznając nawet, że skarżąca jest współposiadaczem zwierząt gospodarstwa rolnego, to w świetle powyższych przepisów winna spełnić wymienione wyżej wymogi wypełnienia wniosku o płatność, czego nie spełniła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin, jak również § 5 ust. 1 pkt 1,2,3 oraz ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, w przypadku gdy bydło lub owce, lub kozy, lub konie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez małżonka rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, zwierzęta te uwzględnia się na żądanie rolnika przy ustalaniu powierzchni maksymalnej dla tego z małżonków, na którego drugi z małżonków wyraził pisemną zgodę. Natomiast stosownie do § 5 ust. 1 pkt 1,2 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań, w przypadku gdy przy ustalaniu powierzchni, do której przysługuje płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, mają być uwzględnione bydło lub owce, lub kozy, lub konie, które w okresie określonym w rozporządzeniu w sprawie rodzajów roślin, były w posiadaniu małżonka rolnika wnioskującego o tę płatność, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej zawiera: 1) żądanie uwzględnienia tych zwierząt przy ustalaniu powierzchni, do której przysługuje płatność zwierzęca; 2) imię i nazwisko oraz nazwisko rodowe małżonka; 3) numer identyfikacyjny małżonka, jeżeli został nadany, oraz PESEL albo kod kraju, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości, jeżeli małżonek nie ma obywatelstwa polskiego. W myśl ust. 5 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, do wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej dołącza się oświadczenie małżonka o wyrażeniu zgody na uwzględnienie zwierząt, które były w posiadaniu małżonka rolnika wnioskującego o płatność zwierzęcą, przy ustalaniu powierzchni, do której rolnikowi przysługuje płatność zwierzęca. Jak wynika z powyższych uregulowań, wymóg wskazania we wniosku zwierząt o jakich mowa w tych przepisach oraz złożenia pisemnej zgody małżonka na uwzględnienie zwierząt, które były w posiadaniu małżonka rolnika wnioskującego o płatność zwierzęcą, nie dotyczy sytuacji, kiedy małżonek (wnioskodawca) jest równocześnie współposiadaczem tych zwierząt, lecz przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy wniosek składa małżonek rolnika a zwierzęta są w posiadaniu drugiego małżonka, co potwierdza wpis tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich. Taka jednak sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, a przynajmniej organy tej okoliczności nie próbowały w żaden sposób potwierdzić, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Natomiast jak wynika z oświadczenia skarżącej zawartego we wniosku z dnia [...] maja 2009 r. mąż skarżącej – M. R. jest współposiadaczem gospodarstwa lub posiadaczem siedziby stada wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Zatem, skarżąca była współwłaścicielem i współposiadaczem (wspólnie z małżonkiem) zarówno gospodarstwa rolnego, jak i zwierząt. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego określony w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin wymóg zgłoszenia żądania uwzględnienia zwierząt wpisanych lub zgłoszonych do rejestru przez małżonka rolnika wnioskującego o przyznanie płatności zwierzęcej nie znajduje zastosowania do sytuacji, w której uprawniony do ubiegania się o przyznanie płatności zwierzęcej jest jednocześnie współposiadaczem stada, bez względu na okoliczność, kto faktycznie został ujawniony w rejestrze zwierząt. Poza tym, jak wynika z treści skargi kasacyjnej, ta kwestia nie miała dla organu znaczenia. Według Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. uznając nawet, że skarżąca jest współposiadaczem zwierząt gospodarstwa rolnego, to złożony przez skarżącą wniosek powinien spełniać wymogi wskazane w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin oraz § 5 ust. 1 pkt 1,2,3 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle uregulowania zawartego w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań, wbrew stanowisku organu, istotne jest to, czy rolnik ubiegający się o płatność zwierzęcą przez cały okres wskazany w tym przepisie był posiadaczem zwierząt wpisanych do właściwego rejestru. Prawodawca poprzez odesłanie do przepisów rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin wyraźnie bowiem określił okres referencyjny, poprzez wskazanie daty początkowej i końcowej (skarżąca te warunki określone w § 6 tego rozporządzenia spełniała). Przesłankami umożliwiającymi przyznanie rolnikowi płatności zwierzęcej są więc: posiadanie przez rolnika określonego gatunku zwierząt w okresie referencyjnym i fakt umieszczenia tych zwierząt we właściwym rejestrze; okoliczność, że skarżąca jako ubiegająca się o tę płatność nie figurowała w tym rejestrze (figurował bowiem małżonek) jest bez znaczenia dla sprawy. Istotnym bowiem jest rzeczywisty stan posiadania. Posiadaczem jest zaś ten, kto faktycznie sprawuje w okresie referencyjnym władztwo nad zwierzętami. Tylko ubocznie zauważyć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76) w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Powyższa regulacja jest konsekwencją zasady, że wszelkie świadczenia z tytułu uczestnictwa w programach obejmują również współmałżonka rolnika, wspólnie prowadzącego gospodarstwo rolne. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.