II SA/Wr 542/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. K. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 251/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE K. K. działając przez przedstawiciela ustawowego A. K., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła w dniu 1 lipca 2022 r. skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r. sygn.akt II SAB/Wr 251/21, w którym Sąd stwierdził: że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy (pkt I), że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt III), przyznał na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 200 zł (pkt IV) oraz zasądził na rzecz strony skarżącej od organu koszty postępowania w kwocie 597 zł (pkt V). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zarzucił niewykonanie przez organ opisanego wyżej wyroku w zakresie pkt III, tj. niewydania decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy, wnioskując o wymierzenie organowi grzywny, stwierdzenie, że niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 28 312, 65 zł; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że mimo uprawomocnienia się wyroku i wezwania organu do jego wykonania, decyzja na którą skarżąca oczekuje od dwóch lat, nie została wydana. Powyższe okoliczności uzasadniają wniesienie skargi wraz z wnioskami o zasądzenie sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie informując jednocześnie, że w dniu 11 lipca 2022 r. wydana została decyzja udzielająca małoletniej skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy (akt ten włączony został do akt sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie strona skarżąca spełniła wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skarg w postaci wezwania do wykonania wyroku - czyniąc to skierowanymi do organu pisemnymi wezwaniami z dnia 12 lutego 2022 r. i z dnia 13 czerwca 2022 r. Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 251/21, wyznaczył Wojewodzie na załatwienie sprawy z wniosku skarżącej termin 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta administracyjne z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały Wojewodzie w dniu 28 stycznia 2022 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 28 lutego 2022 r. Wojewoda nie wydał jednak decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku. Przedstawiony z odpowiedzią na skargę materiał aktowy wskazuje, że po zwrocie akt przez Sąd, pismem z dnia 14 lutego 2022r. Wejwoda wezwał skarżącą do uzupełnienia i wyjaśnienia wniosku. W dniu 1 marca 2022 r. wpłynęła odpowiedź pełnomocnika informująca, że na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek złożenia żądanego dokumentu. Jednocześnie wyjaśniono, że we wniosku wszczynającym postępowanie doszło do omyłkowego zakreślenia pkt 10 w części C, co mogło spowodować wezwanie organu. W związku z powyższym podano, że nastąpiła oczywista omyłka i powinien być zakreślony pkt 11 w druku wniosku. Przedłożono jednocześnie poprawnie wypełniony formularz wniosku. Po tych czynnościach sprawa była gotowa do rozstrzygnięcia a organ do dnia złożenia skargi nie podjął żadnych czynności. Decyzję wydał dopiero 11 lipca 2022 r. (czyli cztery miesiące i 11 dni po wyznaczonym przez Sąd terminie). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że doszło do bezczynności organu w wykonaniu wyroku a zasądzona w pkt I sentencji niniejszego wyroku grzywna będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku. Sąd miał na uwadze zawarty w niej element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo upływu wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy oraz faktu, że w tym czasie organ dysponował już kompletnym materiałem dowodowym (łącznie z poprawionym wnioskiem) do dnia wniesienia skargi (czyli przez ponad cztery miesiące) nie wydał decyzji ignorując prawomocny wyrok Sądu – co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony z dnia 4 listopada 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu do zakończenia postępowania pomimo, że od chwili poprawienia wniosku sprawa nie wymagała już czynności wyjaśniających. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Oznacza to, że uwzględniając skargę, Sąd może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jej sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia strony skarżącej pełni bowiem rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania (bezczynnością organu), jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zasadnym jest przyznanie stronie skarżącej sumy 500 zł. W ocenie Sądu przyznana w niniejszej sprawie kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych okoliczności faktycznych - w tym około czteromiesięcznego oczekiwania na wykonanie wyroku w sytuacji, gdy sprawa była gotowa do rozstrzygnięcia - oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Z tych też względów Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.