I OSK 1111/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia WSA del. do NSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. - E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2008r. sygn. akt II SA/Lu 144/08 w sprawie ze skargi G. K. - E. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2008r. nr. [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odszkodowaniu i w tej samej części uchyla decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2008r. nr. [...]; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz G. K. - E. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 144/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o odmowie zwrotu przejętej na własność Skarbu Państwa części nieruchomości i o umorzeniu postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta T. w pkt 1 decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił G. K. - E. zwrotu części nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa w ramach podziału terenu pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla [...] - etap[...], oznaczonej danym numerem jako działka [...], wchodzącej obecnie w skład działek nr [...] i [...], zaś w pkt 2 decyzji - umorzył postępowanie w sprawie zwrotu tejże nieruchomości w części stanowiącej obecnie działki nr [...] i [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Rozpatrując sprawę na skutek odwołania, wniesionego przez G. K.-E., Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że K. K. - poprzedniczka prawna wnioskodawczyni G. K. - E. - była właścicielką nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], zabudowanej domem mieszkalnym i przybudówką, która to nieruchomość została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta T. z dnia [...] maja 1979 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego położonego w północnej części miasta T. w obrębie ulic: [...],[...],[...],[...],[...], nowoprojektowanej i jego podziału na działki budowlane, pod roboczą nazwą "[...]". Przedmiotowy teren budowlany ustalony został zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w T. z dnia [...] października 1974 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w T. W części, dotyczącej nieruchomości K. K., plan ten przewidywał utworzenie działek budownictwa jednorodzinnego, poszerzenie istniejącej ulicy [...] oraz utworzenie ul. [...]. Powierzchnia tej nieruchomości, w pierwszej ewidencji gruntów dla miasta T., przyjętej do składnicy geodezyjnej w dniu [...] listopada 1975 r. za nr [...], wynosiła 1035 m2, po pomiarze zaś dokonanym na potrzeby podziału, powierzchnia ta została ustalona w wykazie zmian gruntowych przyjętym do składnicy geodezyjnej za nr [...] w dniu [...] marca 1979 r., na 1008 m2 i oznaczona została numerem działki [...]. Różnica w powierzchni nieruchomości nr [...], jak wskazały organy, nie mogła być jednak weryfikowana w postępowaniu o zwrot nieruchomości a jej przyczyną mogło być zajęcie części nieruchomości pod poszerzenie ul. [...] i rozbudowę ul. [...], bez uregulowania w tym zakresie, stanu prawnego. Ustalono, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości weszła w skład obecnych działek o numerach: [...],[...] oraz [...], natomiast we władaniu K. K. pozostawiono działkę, która obecnie oznaczona jest numerem [...]. Na działkach nr [...] i nr [...], w ramach podziału terenu pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla [...], urządzona została asfaltowa droga, zaś własność nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] i [...] nabyli w drodze zasiedzenia J. i W. Z., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] marca 2005 r., (sygn. akt [...]). W tych warunkach organy przyjęły, że w stosunku do działek nr [...] i [...] cel przejęcia nieruchomości został zrealizowany i z tego względu - w oparciu o art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) - odmówiono ich zwrotu. Natomiast, w związku z tym, iż działka nr 109, której Skarb Państwa nigdy nie nabył, a także działka nr [...], nie stanowią ani własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, postępowanie wszczęte w zakresie żądania ich zwrotu, umorzono - jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organy ustaliły ponadto, iż za przejętą nieruchomość o powierzchni 513 m2 Skarb Państwa nie wypłacił odszkodowania byłej właścicielce. Jednak, w związku z tym, iż przejęcie nieruchomości K. K. na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu [...] lutego 1980 r., zaś art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania, postępowanie w części dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało umorzone z powodu braku materialnoprawnej podstawy orzekania. Na wyżej przedstawioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła G. K. - E., zarzucając Wojewodzie Lubelskiemu naruszenie art. 138 §1 k.p.a. poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zarzuciła również rażące naruszenie art. 129, 135 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organy nie zastosowały się także do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 902/06) i z tego powodu wnosiła ona o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o stwierdzenie, że obie decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - stwierdził, że nie była ona uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu l instancji wydane zostały zgodnie z prawem. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że organy administracji słusznie przyjęły, iż podziałem objęta była część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 1008 m2, z czego na rzecz Skarbu Państwa przejęto z mocy prawa 513 m2 (obecnie powierzchnia ta stanowi działki o numerach: [...],[...] i [...]), a poza podziałem, we władaniu K. K., pozostawiono 495 m2 (obecnie wchodzące w skład działki nr 109). Sąd zaznaczył wprawdzie przy tym, iż z zaświadczenia ze Zbioru Dokumentów Nr rep. Zd. [...] z dnia [...] marca 1970 r. wynikało, że powierzchnia nieruchomości będącej własnością K. K. wynosiła 1399 m2, jednakże po pomiarze dokonanym na potrzeby podziału tej nieruchomości, w wykazie zmian gruntowych przyjętym do składnicy geodezyjnej za nr [...] z dnia [...] marca 1979 r. wskazano powierzchnię 1008 m2., ale zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał by jakakolwiek inna, poza wykazaną, obejmującą powierzchnię 1008 m2, część nieruchomości należącej do K. K., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie któregokolwiek z aktów prawnych wskazanych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznaczało to - zdaniem Sadu - że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie mogły być jedynie roszczenia skarżącej dotyczące części nieruchomości obejmującej powierzchnię 1008 m2. W związku z tym nie znajdowało uzasadnienia stanowisko skarżącej, iż skoro małżonkowie Z. nabyli przez zasiedzenie część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 882 m2, zaś w rękach Skarbu Państwa pozostał obszar o powierzchni 517 m2, to należy jej się zwrot nieruchomości o powierzchni 517 m2, ewentualnie odszkodowanie za całą nieruchomość o powierzchni 1399 m2 (882 m2 + 517 m2). Sąd uznał także, że organy wykonały wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2007 r. ( sygn. akt II SA/Lu 902/06) bo wyjaśniły, iż występujące w dokumentach, dotyczących przedmiotowej nieruchomości, różnice w wykazaniu powierzchni utworzonych na niej działek, spowodowane były przeprowadzonymi w latach 1981, 1998 modernizacjami ewidencji gruntów miasta T. oraz ustaliły, iż podziałem objęto 513 m2, z czego utworzona została działka o powierzchni 383 m2 (obecnie oznaczona jako działka nr [...]), zaś z pozostałych 130 m2 poszerzono ul. [...] oraz rozbudowano ul. [...] (obecnie powierzchnia ta obejmuje działki nr [...] i [...]). Ponadto za słuszną Sąd uznał odmowę zwrotu części nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa a wchodzącej obecnie w skład działek nr [...] i [...], ponieważ poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 cyt. ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 zd. 1 cyt. ustawy). W myśl natomiast art. 137 ust. 1 cytowanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podkreślono przy tym, że art. 216 cyt. ustawy rozszerzył zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości również na nieruchomości przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki stwierdził, że z szeregu dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy, m. in. z protokołu oględzin z dnia [...] października 2007 r., wynikało, iż na działkach nr [...] i [...] urządzono drogi (działka nr [...] - ul. [...], działka na [...] - ul. [...]), które są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 ze zm.). Skoro zatem działki te zostały użyte zgodnie z celem przejęcia to należało uznać, że organy zasadnie przyjęły brak podstaw prawnych do orzeczenia o ich zwrocie. Poza tym Sąd stwierdził, że organy administracji zasadnie odmówiły skarżącej zwrotu nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...], bowiem własność tych działek nabyli przez zasiedzenie J. i W. małżonkowie Z.. Z tego powodu postępowanie administracyjne o zwrot w/w działek nie mogło się toczyć, gdyż Skarb Państwa (albo gmina) nie byli właścicielem w/w gruntu. Dodatkowo Sąd w tym miejscu podkreślił, że zwrot działki nr [...] - w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie był także możliwy również z racji tego, iż działka, która obecnie oznaczona jest numerem [...], pozostawiona była we władaniu K. K. Zatem, w zakresie żądania zwrotu działek o numerach [...] i [...], brak roszczenia, które mogłoby zostać uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego, oznaczał bezprzedmiotowość postępowania, skutkującą jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnośnie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za całą nieruchomość o powierzchni 1399 m2. Sąd przyjął, że z wyżej wskazanych przyczyn rozpoznane być mogło żądanie tylko co do nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, obejmującej powierzchnię 513 m2. Jednak również żądanie w tym zakresie uznać należało za bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124- 126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W niniejszej sprawie, choć pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania, bowiem, przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, nie wydawano decyzji administracyjnych zarówno w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jak i o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości to jednak art. 129 ust. 5 pkt 3 cyt. ustawy nie miał zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego. Przepisu tego nie stosuje się bowiem do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. W ocenie Sądu, skoro ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 cyt. ustawy, na wzór art. 216 dotyczącego zwrotu nieruchomości, to w zakresie ustalania odszkodowań ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty. Sąd w tym miejscu powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Rz 260/06). Przedmiotowa nieruchomość została natomiast przejęta w dniu [...] lutego 1980 r., w trybie § 5 zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta T. z dnia [...] maja 1979 r., a w związku z brakiem materialnoprawnych podstaw orzekania, postępowanie w tym zakresie musiało zostać umorzone. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej G. K. - E., wskazując jako podstawę kasacyjną przepisy art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 175 § 1, art. 176 i 177 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w postaci: - art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i niesłuszne przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania do przedmiotowej sytuacji; - art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą, że na gruncie tego przepisu nie jest należny skarżącej zwrot nieruchomości; - art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, choć powinien być on zastosowany w odniesieniu do części nieruchomości wobec faktu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części nieruchomości objętej żądaniem zwrotu (a nie na całości); - art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak podjęcia przez Sąd Wojewódzki działań polegających na uchyleniu decyzji organów obu instancji w związku z wystąpieniem oczywistych nieprawidłowości, w zakresie wielkości nieruchomości poprzedniczki prawnej skarżącej, która to powierzchnia wynosiła 1399 m. kw a organy przyjęły, że powierzchnia ta wynosiła 1008 m. kw. nie wyjaśniając zaistniałej różnicy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że ani matka skarżącej kasacyjnie ani ona sama nie otrzymały odszkodowania za przejęty grunt, choć odszkodowanie takie winno zostać skarżącej przyznane na zasadzie art. 129 § 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej przepis ten może mieć zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w przeciwnym wypadku kłóciłoby się to z elementarnymi zasadami praworządności i sprawiedliwości. Podnoszono, że znamiennym jest, iż pod rządami przepisów poprzedzających ustawę o gospodarce nieruchomościami przy wywłaszczaniu należne było właścicielowi odszkodowanie. Ponadto skarżąca kasacyjnie stała na stanowisku, że skoro Sąd przyjął, że jedynie część nieruchomości przejęto na cele podane w uzasadnieniu wyroku to pozostała część nieruchomości stała się zbędną na cele wywłaszczenia, zwłaszcza gdy wskaże się na różnicę w powierzchni gruntu, która pierwotnie wynosiła 13 arów 99 m. kw. a przy podziale przyjęto 1008 m. kw. Skarżąca zarzucała, że nie zostało ustalone co się stało z częścią nieruchomości stanowiącej ową różnicę w powierzchni gruntu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów procesowych, co - zdaniem skarżącej kasacyjnie - miało istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania trzeba stwierdzić, że zarzut ten nie był usprawiedliwiony. Skarżąca twierdziła bowiem, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak podjęcia działań, polegających na uchyleniu decyzji organów obu instancji w związku z wystąpieniem w nich oczywistych nieprawidłowości dotyczących wielkości spornej nieruchomości. Podkreślenia przy tym wymaga, iż skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła jednak zaskarżonemu wyrokowi naruszenia innych przepisów postępowania. Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten uprawnia zatem Sąd do pewnych działań i to jedynie w granicach danej sprawy a nie wnoszącego skargę na ściśle określoną decyzję. Ponadto - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i - aby stanowić zarzut skuteczny - powinien być powoływany jedynie łącznie z odpowiednim, innym przepisem w/w ustawy np. z art. 133 § 1 lub art. 141 § 4 czy choćby z art. 151 ( vide: wyroki NSA z dnia 19 października 2006, sygn. akt II SSK 1003/06, z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt II FSK 1726/07 LEX Nr 446989, czy z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 1424/07 LEX 48859) . Brak zatem zarzutu naruszenia postępowania w postaci np. nie wyjaśnienia dokładnego sprawy, czy dokonania błędnej oceny zaskarżonej decyzji, już co do zasady prowadziło do nie uwzględnienia powyższego zarzutu. Dodatkowo zarzut ten odnosił się jedynie do kwestii związanej z powierzchnią spornej nieruchomości, która (o czym będzie mowa niżej) została przez Sąd Wojewódzki dokładnie i prawidłowo oceniona. Przechodząc do omówienia kwestii obrazy prawa materialnego wskazać trzeba, że Sąd pierwszej instancji właściwej dokonał wykładni przepisów art. 136 ust. 3 i 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 136 ust. 3 w/w ustawy zawiera generalną zasadę, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl natomiast art. 137 ust. 2 omawianej ustawy gruntowej, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że sporny grunt został przejęty pod budowę osiedla mieszkaniowego a zatem w części, w której został on zajęty pod drogi trzeba uznać, że cel przejęcia gruntu został zrealizowany. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pojęciem ogólnym i obejmuje zarówno budynki mieszkalne, usługowe jak i drogi a także i inne formy np. place zabaw dla dzieci, boiska, tereny zielone. Nie budzi również zastrzeżenia pogląd, iż przedmiotem zwrotu a więc postępowania prowadzonego w trybie administracyjnym, może być tylko ta nieruchomość ( jej część) która została w sposób formalny wywłaszczona czy przejęta z mocy prawa. Odzyskanie natomiast gruntu zabranego właścicielowi w sposób nieformalny może być dochodzone jedynie na drodze cywilnej. Skoro zatem pomiary gruntu dokonane w 1979 r. tj. przy realizacji celu przejęcia części spornej nieruchomości wykazały, że nieruchomość K. K. miała powierzchnię 1008 m. kw. i to ta powierzchnia podlegała podziałowi w związku z przejęciem terenów pod budownictwo jednorodzinne, to nie można obecnie w postępowaniu o zwrot nieruchomości dochodzić powierzchni większej niż formalnie została przez Skarb Państwa przejęta. W takiej sytuacji pozostaje jedynie albo wykazywać w postępowaniach odrębnych, prowadzonych w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego, że powierzchnia ta w 1979 r. została wadliwie określona, albo dochodzić wydania części gruntu, jak wyżej wspomniano, w trybie procesu cywilnego. Oczywiście w sytuacji, jaka zaistniała w tym stanie faktycznym tj. w związku ze stwierdzeniem zasiedzenia, ta ostatnia droga może być mocno utrudniona. Za zasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak ustaliły organy, właścicielka przejętej części nieruchomości nie otrzymała z tego tytułu żadnego odszkodowania, choć przepisy ustawy, na podstawie której przejęcie nastąpiło, przewidywały jego odpłatność. Brak możliwości obecnie ustalenia należnego odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa przez Skarb Państwa Sąd Wojewódzki uzasadnił m. in. faktem, iż przy przejmowaniu nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.) nie wydawano decyzji administracyjnych zarówno w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jak i o odszkodowaniu. Pogląd ten, choć częściowo słuszny, nie dotyczył jednak niniejszego stanu faktycznego. Uszło bowiem uwagi Sądu pierwszej instancji, że ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. została w okresie późniejszym znowelizowana i na mocy art. 4 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. Nr 48, poz. 282) przepis art. 10 w/w ustawy w ust. 1 uzyskał brzmienie, że za nieruchomości które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie nowela ta skreśliła ust. 2 i 3 dotychczasowego art. 10 ustawy a ponadto dokonano też zmiany ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994 ze zm.) wprowadzając bardziej szczegółowe zasady dotyczące ustalania odszkodowania i podwyższając je. Podnieść też w tym miejscu trzeba, że ustawa gruntowa z dnia 12 marca 1958 r. przewidywała w art. 7 ust. 1, iż wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. O wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości( art. 14 ust. 1), który decyzję wydaje po przeprowadzeniu rozprawy ( art. 20 ust. 1) a odszkodowanie ustala na podstawie jej wyników, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych przez siebie biegłych ( art. 21). W myśl art. 22 ust. 2 omawianej ustawy naczelnik powiatu mógł też odroczyć ustalenie odszkodowania na czas trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Zmiany w obu wskazanych wyżej ustawach obowiązywały już w dacie 16 lutego 1980 r. tj. w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że w dacie przejścia własności przedmiotowego gruntu na rzecz Skarbu Państwa, ustalenie odszkodowania za ten grunt nie mogło nastąpić w formie decyzji. Dodatkowo w tym miejscu można wskazać, że w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1985 r. sygn. akt III ARN 25/84 ( LEX Nr 11718) Sąd ten stwierdził, iż jeżeli osobie, której nieruchomość przeszła z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach na własność Skarbu Państwa przywrócono termin do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, to określa się je wg stawek obowiązujących w chwili wydania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Treść w/w wyroku dowodzi zatem wprost, że w przypadku omawianej ustawy było możliwe orzekanie o odszkodowaniu za przejęcie gruntu decyzją administracyjną. W przypadku zaś wymienionym w art. 22 ust. 2 ustawy z 1958 r. decyzja o odszkodowaniu miała charakter decyzji odrębnej i samoistnej, powiązanej z decyzja wywłaszczeniową jedynie łącznikiem przyczynowo-skutkowym. Nadmienić też trzeba, że termin trzymiesięczny, o którym mowa w w/w przepisie nie miał charakteru prawnomaterialnego i przepis ten nie ustanawiał przedawnienia roszczenia. Wspomniany termin był terminem jedynie porządkowym, proceduralnym. Ustawa ta wprowadzała także obowiązek orzekania o odszkodowaniu z urzędu i nie uzależniała jego przyznania od zgłoszenia w tym zakresie wniosku ( vide: Walenty Ramus "Prawo wywłaszczeniowe" Wyd. Prawn. Warszawa 1975, str. 191). Skoro zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. w omawianej sprawie powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten został wprowadzony do ustawy gruntowej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. a zatem w dacie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 103/97 ( LEX Nr 47340), na który powołał się Sąd Wojewódzki, przepis ten jeszcze nie obowiązywał. Przepis ten zaś stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Dla niniejszego stanu faktycznego, właśnie ta końcowa część w/w przepisu ma zasadnicze znaczenie. Jak wyżej zostało to wyjaśnione, wypłacenie odszkodowanie z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpić powinno na podstawie przepisów o wywłaszczaniu. Instytucja wywłaszczenia zaś również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje oczywiście obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. Podkreślenia także wymaga, iż po myśli art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów. Jak wyżej zaś wskazano, termin trzymiesięczny, zakreślony art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., miał charakter jedynie porządkowy i zawierał klauzuli o przedawnieniu roszczenia. W związku z powyższym, ponieważ do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, to na podstawie art. 129 ust. 5 winna być ona aktualnie wydana. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że warunkiem zastosowania w/w przepisu jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 w/w ustawy a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Przy takiej zatem regulacji zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, iż byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści. Odmienna, od przyjętej w tej sprawie, interpretacja wspomnianego przepisu stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności ( art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. ( Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że umorzenie postępowania administracyjnego co do ustalenia odszkodowania - na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. - było wadliwe i naruszało przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem w tym zakresie skargi. Postępowanie bowiem w tej części nie było bowiem bezprzedmiotowe. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w części dotyczącej rozstrzygnięcia odszkodowaniu, uchylił w tej części zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę - na zasadzie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalił - na zasadzie art. 184 w/w ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte na podstawie art. 200 w związku z art. 193 wspomnianej wyżej ustawy.