II SA/Bk 575/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2020 roku numer [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. utrzymało w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania B. D. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: L. J. i T. J. za okres zasiłkowy 2018/2019. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] września 2018 r. B. D. wniosła do Burmistrza S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dwójkę dzieci. W dniu [...] marca 2019 r. organ w związku z podaniem strony z dnia [...] marca 2019 r. zawiesił postępowanie dotyczące ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, ze względu na toczące się postępowanie sądowe o ustalenie świadczenia alimentacyjnego na rzecz L. J. i T. J. od ich ojca. Następnie w dniu [...] stycznia 2020 r. Burmistrz S. podjął zawieszone postępowanie w związku z ustaniem przyczyn powodujących zawieszenie postępowania, a następnie w dniu [...] stycznia 2020 r. przekazał wniosek do P. Urzędu Wojewódzkiego w B. Uznano tam, że w sprawie ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami na rzecz dzieci skarżącej, w okresie zasiłkowym 2018/2019, 2019/2020, tj. od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2020 r. zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podstawą zajęcia takiego stanowiska był fakt zamieszkiwania ojca dzieci na Litwie i posiadanie uprawnień do renty w tym kraju. Wojewoda P. decyzją z dnia 11 lutego 2020 r. odmówił przyznania B. D. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. z uwagi na fakt, że obowiązek alimentacyjny został nałożony na ojca – A. J. wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2019 r. (tj. po okresie zasiłkowym 2018/2019, który zakończył się dnia 31 października 2019 r.). Dlatego też ustalono, że B. D. nie spełnia kryteriów ustawowych uprawniających do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w okresie zasiłkowym 2018/2019. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. D. kwestionując odmowę przyznania świadczeń rodzinnych, na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Wyjaśniła również, że alimenty od ojca dziecka zostały zasądzone od lutego 2019 r., natomiast pozew o alimenty został złożony dnia [...] listopada 2018 r. Podała, że nie miała wpływu na wydanie po tak długim czasie przez Sąd Rejonowy w B. wyroku przyznającego na dzieci alimenty. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazało, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania stronie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: L. J. i T. Ja., z uwagi na brak zasądzonego świadczenia alimentacyjnego od ojca dziecka. Powołując się na treść art. do art. 7 pkt 5 oraz art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020, poz. 111 - zwanej dalej "u.ś.r.") podniósł, że przyznanie świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego stosownie do art. 7 pkt 5 ustawy, jest uzależnione m.in. od okoliczności, czy na rzecz dziecka wnioskodawczyni zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne od drugiego rodzica. Brak zasądzenia tego świadczenia powoduje bowiem niemożność nabycia prawa do zasiłku rodzinnego chyba, że zaistniała którakolwiek z sytuacji wskazanej w art. 7 pkt 5 lit a-e u.ś.r. Założeniem przepisu art. 7 pkt 5 ustawy jest bowiem, by zasiłek rodzinny przyznawany był dopiero po wyczerpaniu drogi sądowej o zasądzenie świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że wydana przez organ I instancji zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci skarżącej jest prawidłowa, gdyż skarżąca nie spełnia określonych w ustawie przesłanek do przyznania tego świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na w/w decyzję wywiodła B. D., wnosząc o ponowne rozpatrzenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że Sąd Rejonowy w B. przyznał alimenty na dzieci: L. i T. J. od miesiąca lutego 2019 r., a do momentu otrzymania wyroku sprawa o przyznanie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami była zawieszona. Podkreśliła jednocześnie, iż dopełniła wszystkich formalności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., zwanej dalej p.p.s.a) sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, lecz sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2020 r. podtrzymującej decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania B. D. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: L. J. i T. J. za okres zasiłkowy 2018/2019. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organem właściwym do rozpoznania był Wojewoda P. mimo, że wniosek został przez skarżącą złożony do Burmistrza S., bowiem zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 - zwanej dalej "u.ś.r.") wojewoda realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Do tych zadań należy pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczpospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej oraz wydawania decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych, w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Ojciec dzieci A. J. nie jest członkiem rodziny skarżącej w myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych i przebywa na Litwie gdzie jest uprawniony do renty, natomiast skarżąca jest osobą zatrudnioną w Polsce, w związku z tym prawidłowo ustalono, że w sprawie dzieci skarżącej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłków w okresie 2018/2019 mają zastosowanie od dnia 01.10.2018 r. do 30.09.2020 r. Podstawę zatem materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Jej celem jest pomoc państwa dla rodzin o niskich dochodach w realizacji funkcji opiekuńczych, wychowawczych i edukacyjnych względem dziecka. Jak wynika z art. 4 u.ś.r. zasiłek rodzinny stanowi środek częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka, jeżeli rodzina nie osiąga odpowiednich dochodów określonych w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Prawo do zasiłku przysługuje między innymi rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 u.ś.r.). W art. 3 pkt 17a u.ś.r. zdefiniowano pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko", jako pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 5 u.ś.r. tej grupie beneficjentów świadczeń rodzinnych zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie takiej nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątki w sytuacjach, gdy: rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka (art. 7 pkt 5 lit. a-d). Przepis ten stanowi swoistego rodzaju katalog przesłanek, których zaistnienie bez względu na inne okoliczności wyłącza prawo do zasiłku rodzinnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 629/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W dacie orzekania przez organy w przedmiotowej sprawie sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, w tym wzory wymaganych w tych postępowaniach wniosków, zaświadczeń, dokumentów itp. regulowało rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), wydane na podstawie delegacji ustawowej - art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl § 5 pkt 3 lit. d ww. rozporządzenia ustalając prawo do zasiłku rodzinnego organ bierze min. dokumenty stwierdzające wysokość dochodu rodziny, w tym odpowiednio odpis podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną lub odpis protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej, odpis zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, zobowiązujących do alimentów na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną, Nie budzi zatem wątpliwości, iż powyższe dokumenty niezbędne są do ustalenia, czy ziściła się któraś z przesłanek określonych w art. 7 pkt 5 u.ś.r. Przyznanie świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego stosownie do art. 7 pkt 5 u.ś.r., nie jest uzależnione tylko od stwierdzenia przez organ, że wnioskodawca jest osobą samotnie wychowującą dziecko, albowiem znaczenie prawne ma także to, czy na rzecz dziecka wnioskodawcy zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne od drugiego rodzica. Brak zasądzenia tego świadczenia powoduje bowiem niemożność nabycia prawa do zasiłku rodzinnego chyba, że zaistniała którakolwiek z sytuacji wskazanej w art. 7 pkt 5 lit. a-d u.ś.r. Jednakże w niniejszej sprawie organy obu instancji niezasadnie skupiły się na przesłankach negatywnych do przyznania zasiłków rodzinnych określonych w art. 7 pkt 5 u.ś.r., wskazując, że obowiązek alimentacyjny został nałożony na A. J. dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...].12.2019 r. (tj. po okresie zasiłkowym 2018/2019, który zakończył się dnia 31.10.2019 r.), w związku z tym skarżąca nie spełniła ustawowych kryteriów uprawniających do zasiłku rodzinnego. Takie stanowisko organów obu instancji jest błędne z kilku powodów. Po pierwsze należy wskazać, że organy zupełnie pominęły treść przede wszystkim art. 24 a u.ś.r., który określa sytuację dotyczącą wzywania do uzupełnienia braków wniosku w przedmiocie świadczeń rodzinnych, w tym sytuację, kiedy prawo do świadczeń rodzinnych jest uzależnione od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego (art. 24 a ust. 4 u.ś.r.). Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidują, że zasiłek rodzinny stanowiący wsparcie finansowe państwa dla rodziny powinien zostać przyznany uprawnionemu wówczas, gdy brak jest innej możliwości zaspokojenia potrzeb rodziny. W przypadku, gdy jeden z rodziców samodzielnie wychowuje dziecko, to zanim zwróci się o pomoc Państwa poprzez przyznanie zasiłku rodzinnego, powinien wykorzystać prawne środki zmierzające do uzyskania świadczenia alimentacyjnego od drugiego rodzica w celu powiększenia dochodów rodziny (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 277/09, Lex nr 580314). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca wniosek o przyznanie przedmiotowych świadczeń na okres zasiłkowy 2018/2019 złożyła w dniu [...] września 2018 r. (czyli w okresie zasiłkowym). Następnie przy zastosowaniu regulacji określonych w art. 24 a ust. 4 i 5 Burmistrza S. wezwał skarżącą do dostarczenia tytułu wykonawczego w sprawie ustalenia świadczeń alimentacyjnych (k. 12 akt administracyjnych), po czym z uwagi na wniosek skarżącej w dniu [...] marca 2019 r. postępowanie zawiesił, w związku z oczekiwaniem na rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie. Po uzyskaniu tytułu wykonawczego (wyrok z dnia [...] grudnia 2019 r.) podjął na wniosek strony skarżącej postępowanie z uwagi na ustanie przyczyn jego zawieszenia oraz przekazał sprawę organowi właściwemu tj. Wojewodzie P. Jak wynika z wyroku alimenty zostały zasądzone od lutego 2019 r. (k. 16 akt administracyjnych). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem jedynie do rozstrzygnięcia, czy organy prawidłowo zastosowały art. 7 ust. 5 u.ś.r. zupełnie pomijając treść art. 24 a u.ś.r. Stosownie do art. 24a ust. 4 u.ś.r. w przypadku gdy osoba samotnie wychowująca dziecko, której prawo do świadczeń rodzinnych w stosunku do danego dziecka uzależnione jest od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczeń i nie dołączy do wniosku tego tytułu wykonawczego, podmiot realizujący świadczenia rodzinne przyjmuje wniosek i, w zakresie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych w stosunku do tego dziecka, wyznacza termin 3 miesięcy na dostarczenie tytułu wykonawczego. W przypadku dostarczenia tytułu wykonawczego lub innych dokumentów poświadczających okoliczności, o których mowa odpowiednio w art. 7 pkt 5 lit. a-e lub w art. 15b ust. 4 pkt 2 lit. a-e, w wyznaczonym terminie, świadczenia rodzinne przysługują od miesiąca złożenia wniosku, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczeń. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W myśl art. 24a ust. 5 u.ś.r. w przypadku gdy osoba samotnie wychowująca dziecko nie dostarczy, w terminie, o którym mowa w ust. 4, tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, potwierdzającego ustalenie na rzecz dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego, ponieważ sąd wydał postanowienie w przedmiocie odmowy udzielenia zabezpieczenia w sprawie o alimenty, bieg terminu, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu do dnia dostarczenia tytułu wykonawczego lub innych dokumentów poświadczających okoliczności, o których mowa odpowiednio w art. 7 pkt 5 lit. a-e lub w art. 15b ust. 4 pkt 2 lit. a-e. Zgodnie z art. 24 ust. 6 u.ś.r. w przypadku, o którym mowa w ust. 5, świadczenia rodzinne przysługują: 1) od miesiąca złożenia wniosku, nie wcześniej niż od miesiąca, od którego rodzic został zobowiązany do zapłaty alimentów, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczeń - w przypadku dostarczenia tytułu wykonawczego; 2) od miesiąca złożenia wniosku, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczeń - w przypadku dostarczenia dokumentów poświadczających okoliczności, o których mowa odpowiednio w art. 7 pkt 5 lit. a-e lub w art. 15b ust. 4 pkt 2 lit. a-e. W świetle powyższego brak załączenia do wniosku ww. tytułu wykonawczego skutkowało wyznaczeniem przez organ – Burmistrza S. - terminu 3 miesięcy na dostarczenie tegoż tytułu wykonawczego, a następnie zawieszenia postępowania zgodnie z w/w regulacją. Organy obu instancji natomiast zupełnie zignorowały zarówno te regulacje, jak i zawieszenie postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że powodem odmowy przyznania zasiłku rodzinnego są przesłanki negatywne z art. 7 ust. 5 u.ś.r. oraz upływ okresu zasiłkowego. Tym samym organ powołał przepisy nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy w swej decyzji zaś wadliwie zaakceptował nieprawidłową podstawę prawną zastosowaną przez organ I instancji. Organy obu instancji dokonały nieprawidłowej subsumcji przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżąca w dniu [...] grudnia 2019 r. przedłożyła do organu tytuł wykonawczy, potwierdzający ustalenie od dnia [...] lutego 2019 r. na rzecz dzieci od ich rodzica świadczenia alimentacyjnego. Fakt ten, choć w istocie oczywisty, umknął uwadze organów obu instancji. Wskutek tego w ogóle nie zastosowały art. 24a ust. 6 u.ś.r., który w tym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie, a przedmiotowe świadczenia powinny być przyznane (przy spełnieniu pozostałych kryteriów) od miesiąca, od którego rodzic został zobowiązany do zapłaty alimentów (luty 2019 r.) Sąd orzekający nie miał żadnych wątpliwości, że organy obu instancji zastosowały w kontrolowanym przypadku wadliwą podstawę prawną, a art. 24 a ust. 4-6 u.ś.r. w ogóle nie zastosowały błędne przyjmując, że wydanie wyroku po okresie zasiłkowym skutkuje odmową przyznania świadczeń. Natomiast z uwagi na zawieszenie postępowania w sprawie wniosku skarżącej w tym zakresie okres zasiłkowy nie mógł zakończyć swego biegu. Literalna wykładnia przytoczonego wyżej przepisu wskazuje wprost, że w przypadku dostarczenia tytułu wykonawczego w wyznaczonym terminie, świadczenia rodzinne przysługują od miesiąca złożenia wniosku. Jednakże tylko wówczas, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczeń. Ponadto sąd miał na uwadze, że art. 7 pkt 5 u.ś.r. literalnie stanowi, że zasiłek rodzinny nie przysługuje osobie samotnie wychowującej dziecko, jeżeli na rzecz tego dziecka nie ustalono świadczenia obowiązku alimentacyjnego. Przepis ten nie stanowi natomiast, że zasiłek rodzinny przysługuje tylko wówczas, gdy w okresie objętym wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego ustalone było świadczenie alimentacyjne. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to niewątpliwie dałby temu wyraz w treści tego przepisu. W świetle powyższego Sąd przyjął, że organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 7 ust. 5 w zw. z art. 24a ust. 4-6 u.ś.r., czym naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ powinien wydać decyzję uwzględniając wyżej przedstawioną wykładnię przepisów prawa.