I SA/Wa 765/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na córkę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że M. S. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na swoją córkę. Do wniosku została dołączona kopia wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] maja 2019 r. sygn. [...]. Z treści tego wyroku wynika, że władzę rodzicielską nad małoletnimi dziećmi Sąd powierzył obojgu rodziców, ustalając za miejsce zamieszkania dzieci każdorazowe miejsce zamieszkania matki, kosztami utrzymania małoletnich dzieci obciążył oboje rodziców, ustalając udział wnioskodawcy w tych kosztach na kwotę [...] zł na rzecz małoletniej córki oraz [...] zł na rzecz małoletniego syna płatne do rąk matki. Sąd ustalił także kontakty ojca z małoletnimi dziećmi poza miejscem zamieszkania matki w ten sposób, że: - w każdy [...] od zakończenia zajęć edukacyjnych (lub od godziny [...], jeżeli w tym dniu nie będzie zajęć edukacyjnych) do [...] z obowiązkiem odprowadzenia dzieci do placówek edukacyjnych, a gdyby w tym dniu nie było zajęć, to z obowiązkiem odprowadzenia dzieci do miejsca zamieszkania do godziny [...], - w każdy [...] od zakończenia zajęć edukacyjnych (lub od godziny [...], jeżeli w tym dniu nie będzie zajęć edukacyjnych) do [...] z obowiązkiem odprowadzenia dzieci do placówek edukacyjnych, a gdyby w tym dniu nie było zajęć, to z obowiązkiem odprowadzenia dzieci do miejsca zamieszkania do godziny [...], - co drugi [...] w tygodniach parzystych (licząc od początku roku) od godziny [...] w [...] do poniedziałku z obowiązkiem odprowadzenia dzieci do placówek edukacyjnych, a gdyby w tym dniu nie było zajęć, to z obowiązkiem odprowadzenia dzieci do miejsca zamieszkania do godziny [...], - w święta [...] w latach parzystych od dnia [...] grudnia od godziny [...] do [...] grudnia do godziny [...], - w święta [...] w latach nieparzystych [...] grudnia w godzinach od [...] do [...], - w święta [...] w latach nieparzystych w [...] od godziny [...] do [...] do godziny [...], - w Święta [...] w latach parzystych w [...] od [...] do [...], - w miesiącu [...] od dnia [...] do [...] [...] dzieci przebywają pod wyłączną opieką matki, a od dnia [...] [...] do [...] lipca wyłącznie pod opieką ojca, - w okresie [...] [...] tydzień od [...] godz. [...] do następnej [...] do godz. [...] przebywają pod opieką ojca, zaś przez pozostały okres [...] pod opieką matki. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. S. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że analiza kontaktów odwołującego się wskazuje, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Ponadto wskazał, że oprócz kontaktów wynikających ze złożonego orzeczenia sądu wnioskodawca opiekuje się dziećmi również podczas ich chorób lub dłuższych wyjazdów matki. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy odwołując się do odpowiednich przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2a), wyjaśnił cel, tryb oraz zasady przyznawania świadczenia wychowawczego oraz pojęcie "opieki naprzemiennej". Wyjaśnił, że dla zaistnienia opieki naprzemiennej nie ma znaczenia określenie miejsca zamieszkania przy jednym z rodziców. Ustalenie miejsca pobytu dziecka jest konsekwencją normy zawartej w art. 28 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Zdaniem organu fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać skutek określony w tym przepisie. Zasadą bowiem ustaloną w powołanej ustawie jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin mogłoby nastąpić tylko wyjątkowo. Z literalnego brzmienia art. 2 pkt 16 wynika, że o opiece naprzemiennej orzeka Sąd. W związku z tym opieka naprzemienna obydwojga rodziców wynika z określenia w orzeczeniu sądu, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w tym art. 7562 § 2, w sposób niebudzący wątpliwości, odróżniają "ustalenie, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" od "uregulowania sposobu kontaktów z dzieckiem". Powoduje to, że nie może być wątpliwości, że uregulowanie sposobu kontaktów z dzieckiem nie może być utożsamiane z wprowadzeniem opieki naprzemiennej, wynikającym z określenia w orzeczeniu sądu, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Podsumowując, organ II instancji stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z istnieniem opieki naprzemiennej, a zatem ustalenie przez organ I instancji, że odwołującemu się świadczenie nie przysługuje, było poprawne. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S.. W jej uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: I - prawa materialnego, czyli: - art. 5 ust. 2a w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnie i odmowę przyznania świadczenia, w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia wychowawczego w połowie dla skarżącego, tj. występuje opieka naprzemienna, - art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. z art. 6 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten został uchylony nowelizacją która weszła w życie 1 lipca 2019 r., co przeczy zasadzie wyrażonej w art. 6 kpa, tj. że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa II - prawa procesowego, czyli art. 80 kpa poprzez nienależytą ocenę materiału dowodowego, tj. wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] maja 2019 r. sygn. akt [...] i uznanie, że opieka ustanowiona przez Sąd nad małoletnimi nie jest opieką naprzemienną. Powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, tj. utrzymanie w całości zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...], w sytuacji gdy decyzja ta powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2407 ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a ustawy). Podkreślić należy, że z woli ustawodawcy celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Językowa wykładnia tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, dlatego co do zasady nie jest dopuszczalne dokonywanie jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu, w tym wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej lub systemowej, jeżeli prowadzi to do odmowy zastosowania literalnej treści przepisu. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie, poprzez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - przyzna to uprawnienie. Byłaby to bowiem nieuprawniona wykładnia rozszerzająca. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że opiekę naprzemienną w rozumieniu art. 5 ust. 2 powołanej ustawy cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Dopiero w przypadku, kiedy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, zachodzi przypadek opieki naprzemiennej. W orzecznictwie wskazuje się, że opieka naprzemienna ma miejsce, jeśli dziecko koncentruje swoje sprawy życiowe z obojgiem rodziców (rozwiedzionych), gdy zamieszkuje i u matki, i u ojca (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r. sy-gn. akt I OSK 878/17). Oznacza to, że opieka naprzemienna jest wykonywana, jeśli rodzice co do zasady po równo dzielą się wychowywaniem i zajmowaniem się dzieckiem. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowym po początkowym okresie niejednolitości co do tego, w jaki sposób ustalać istnienie opieki naprzemiennej, sądy administracyjne wypracowały jednolite stanowisko, zgodnie z którym w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji organu prowadzącego postępowanie, lecz fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1497/20, 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt l OSK 1659/17, 15 maja 2019 r. sygn. akt l OSK 3668/18, 26 lutego 2019 r. sygn. akt l OSK 1016/17, 12 lutego 2019 r. sygn. akt l OSK 1230/17, 24 maja 2018 r. sygn. akt l OSK 2997/17 – pub. pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie stanowisko jest również jednolicie prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Także Sąd orzekający w pełni podziela to stanowisko. Jak wynika z akt sprawy, Sąd Okręgowy wyrokiem rozwodowym z dnia [...] maja 2019 r. sygn. [...] władzę rodzicielską nad małoletnimi dziećmi powierzył obojgu rodziców, ustalając, że miejscem zamieszkania małoletnich dzieci będzie każdorazowe miejsce zamieszkania matki. Kosztami utrzymania małoletnich dzieci Sąd obciążył oboje rodziców. W punkcie [...] orzeczenia Sąd ustalił "kontakty ojca" z małoletnimi dziećmi w sposób szczegółowo opisany w wyroku oraz w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd jednoznacznie wyjaśnił, że "Pozwany realnie sprawuje opiekę i ponosi koszty utrzymania dzieci przez [...] miesiąca (średnio [...] noclegów w miesiącu)..." resztę czasu, czyli [...] miesiąca (średnio [...] noclegów w [...] dniowym miesiącu) opiekę nad dziećmi sprawuje ich matka. Wynika z tego, że wbrew przekonaniu skarżącego, posiada on jedynie ustalony przez Sąd sposób kontaktów z dziećmi i zajmuje się on nimi około [...] miesiąca, a więc mniej czasu niż przebywają one u matki. Przy tym niezależnie od tego, jak konkretnie liczyć przypadający skarżącemu ułamek całkowitego czasu opieki nad dziećmi, nie ulega wątpliwości, że orzekając [...] maja 2019 r. (a więc w czasie obowiązywania przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci dotyczących opieki naprzemiennej), Sąd Okręgowy nie uznał ustalonego sposobu kontaktów ojca z dziećmi za "opiekę naprzemienną", skoro nie tylko nie użył tego terminu, ale zwrócił uwagę na różnicę w okresach tej opieki w ramach miesiąca. Oznacza to, że zarówno zgodnie z orzeczeniem Sądu, jak i faktycznie w rozpatrywanej sprawie nie została ani ustalona, ani nie jest realizowana opieka naprzemienna obojga rodziców nad małoletnimi dziećmi, rozumiana jako opieka sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach. W rozpoznawanej sprawie nie można zatem przyjąć, że okresy przebywania dzieci u każdego z rodziców są mniej więcej równe, następujące po sobie, powtarzające się na przemian. Podkreślić przy tym należy, że czym innym jest wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej czy sposób kontaktów z dzieckiem, a czym innym sprawowanie przez oboje rodziców na przemian w regularnie powtarzających się, równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dziećmi. Reasumując, uznać należy, że wskazany przez skarżącego faktyczny sposób wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dziećmi nie może być wystarczający do uznania, że pozostają one pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Podejmując zatem decyzję o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego, organy obu instancji nie naruszyły przepisów ani prawa materialnego, ani postępowania administracyjnego (w tym i przepisów powołanych w skardze), a sformułowane w tym kontekście zarzuty skargi uznać należy za chybione. Dodatkowo, ze względu na zawarte w skardze zarzuty wyjaśnić należy, że zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. z art. 6 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten został uchylony nowelizacją, która weszła w życie 1 lipca 2019 r., Sąd uznał za uzasadniony. Jednakże to uchybienie, zdaniem Sądu, nie ma wpływu na finalną ocenę prawidłowości podjętych rozstrzygnięć. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3053/19 "zawarta w tym przepisie (art. 2 pkt 16) definicja rodziny przede wszystkim służyła kwestiom "finansowym" wynikającym z ustawy, np. dochód członka rodziny (art. 2 pkt 2 ustawy), dochód rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), ustalenie dochodu rodziny (art. 7 ustawy). Z tego względu ustawodawca w drugiej części tej definicji wskazał, że do "członków rodziny" (jest to odmienne pojęcie od pojęcia rodziny) nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyodrębnienie pojęcia członków rodzin służyło właśnie określaniu kryteriów finansowych otrzymywania świadczenia wychowawczego. Dlatego też wraz ze zniesieniem z dniem 1 lipca 2019 r. kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymywania świadczenia wychowawczego (ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 924), przepis zawierający definicję rodziny - art. 2 pkt 16, został uchylony". Uchylenie art. 2 pkt 16 powołanej ustawy nie powoduje automatycznie, w ocenie Sądu, utraty aktualności i prawidłowości dotychczasowej wykładni omawianych przepisów dotyczących pojęcia opieki naprzemiennej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.