II GSK 469/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Z. P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 493/07 w sprawie ze skargi Ł. Z. P. N. na postanowienie Ministra Sportu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zawieszenia władz związku oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 493/07 oddalił skargę Ł. Z. P. Nożnej z siedzibą w Łodzi na postanowienie Ministra Sportu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiające dopuszczenia skarżącego jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Ł. Z. P. N., dalej Ł. ZPN, wystąpił w dniu [...] września 2006 r. z wnioskiem do Ministra Sportu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu nadzorczym dotyczącym zawieszenia w czynnościach członków zarządu P. Z. P. Nożnej i wyznaczenia kuratora do momentu wyboru nowych władz Związku. Ł. ZPN powołał się na przepisy art. 31 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. jako podstawę prawną przystąpienia Związku do toczącego się postępowania administracyjnego. Wnioskodawca podkreślił, że jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., zaś jego udział w postępowaniu w sprawie zawieszenia członków władz PZPN jest uzasadniony celami statutowymi oraz interesem społecznym, który polega na umożliwieniu Ł. ZPN kontroli nieuzasadnionych interwencji organów państwa w funkcjonowanie organów samorządowych. Wnioskodawca podniósł, że jest członkiem PZPN, w związku z tym rozstrzygnięcie Ministra Sportu w sprawie zawieszenia władz krajowych wpłynie na wykonywanie uprawnień członkowskich Ł. ZPN związanych z wybieraniem składu osobowego do organów PZPN. Minister Sportu postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu, argumentując podjęte rozstrzygnięcie tym, że nie wykazał on konkretnego i obiektywnego interesu społecznego, uzasadniającego uczestnictwo w tym postępowaniu na prawach strony. Organ podniósł, że działalność wnioskodawcy w dyscyplinie piłki nożnej ma zasięg regionalny, ograniczony do województwa Ł. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sportu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że Ł. ZPN nie spełnił przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. będących warunkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu. Zdaniem Ministra Sportu pozostawienie na stanowiskach członków zarządu PZPN określonych osób nie ma znaczenia w wymiarze ogólnospołecznym, a tym samym nie jest to interes społeczny uzasadniający udział wnioskodawcy w postępowaniu. W ocenie organu o interesie społecznym wnioskodawcy można byłoby mówić w sytuacji, gdyby organ wystąpił z wnioskiem o rozwiązanie PZPN. Od powyższego rozstrzygnięcia Ł. ZPN wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której zawarł m.in. wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu RP pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 23 ustawy z 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i stwierdził, że jest ono zgodne z prawem. Zdaniem Sądu Ł. ZPN jako organizacja społeczna nie spełnia przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., warunkujących dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie ustaleń organu oraz twierdzeń skarżącego podniesionych w skardze, Sąd I instancji stwierdził, że Ł. ZPN występując z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nadzorczym dotyczącym zawieszenia w czynnościach członków Zarządu PZPN nie działał w interesie społecznym, lecz w interesie własnym. Ł. ZPN uczestniczy bowiem przez swoich delegatów w Walnym Zgromadzeniu Delegatów PZPN i wpływa na obsadzenie władz PZPN tj., skład personalny Zarządu, którego zawieszenie jest objęte postępowaniem. PZPN reprezentuje interesy polskiej piłki nożnej w kraju i za granicą oraz dokonuje podziału środków finansowych pomiędzy klubami piłkarskimi zrzeszonymi w związkach regionalnych. Członkostwo Ł. ZPN w strukturach PZPN i prawo skarżącego do dokonywania wyboru władz PZPN wyklucza w ocenie Sądu I instancji możliwość udziału skarżącego w trybie art. 31 § 1 k.p.a. Powiązania organizacyjne i finansowe między PZPN a skarżącym nie pozawalają stwierdzić, że związek regionalny występuje w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Sportu w interesie społecznym. Zdaniem Sądu I instancji udział organizacji w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. P. Z. P. N. wniósł o uchylenie zakwestionowanego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 173 i 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) przez przyjęcie nieprawidłowej podstawy kompetencyjnej funkcjonowania PZPN, tj. ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej pomimo, że w dacie wydania postanowienia przez Ministra Sportu polskie związki sportowe nie działały na podstawie tego aktu prawnego lecz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. sporcie kwalifikowanym; b) przez przyjęcie błędnej wykładni art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym zakładającej, że przynależność Ł. ZPN do PZPN implikuje podejmowanie działań w interesie własnym i wyklucza podejmowanie działań uzasadnionych celami statutowymi regionalnego związku piłkarskiego ukierunkowanych w szczególności na realizację ważnego celu społecznego, polegającego m.in. na wypowiadaniu się w sprawach ważnych dla polskiego sportu. c) przez dokonanie błędnej wykładni art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym, który w momencie zgłoszenia wniosku o dopuszczenie Ł. ZPN do udziału w sprawie zawierał rozwiązanie prawne eliminujące z polskiego systemu prawnego konwencyjną, konstytucyjną i ustawową zasadę prawa do sądu w ramach ruchu sportowego i wprowadzające w dziedzinie funkcjonowania stowarzyszeń nieznaną wcześniej administracyjną formę zawieszenia działalności władz organizacji korporacyjnej, co uzasadniałoby wystąpienie przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem odnośnie zgodności art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym z art. 45 ust.1 Konstytucji RP. 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego tj. art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 124 § 2 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności relacji istniejących pomiędzy Ł.m ZPN a klubami I i II ligi będącymi członkami tego Związku. Kluby te posiadają licznych sponsorów oraz kibiców i mogłyby ponieść niepowetowane szkody sportowe i finansowe w związku z zawieszeniem władz PZPN i wprowadzeniem kuratora skutkującym zawieszeniem krajowych rozgrywek piłkarskich i wykluczeniem przez Międzynarodową Federację Piłki Nożnej (FIFA) oraz Europejską Unię Piłkarską (UEFA) polskich klubów piłkarskich z europejskich pucharów. Taka sytuacja mogłaby podważyć prestiż Polski na arenie międzynarodowej i byłaby niekorzystna dla interesów sponsorów, rozgrywek piłkarskich i interesu społecznego. Powołując się na powyższe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego skarżący zarzucił także niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych dotyczących wzajemnych relacji pomiędzy PZPN a Ł. ZPN, co doprowadziło do sformułowania błędnej tezy, że skarżący jest organizacją zależną od PZPN. Skarżący podkreślił, że Ł. ZPN mógł występować w postępowaniu o zawieszenie zarządu PZPN w interesie sponsorów i kibiców klubów I i II ligii uczestniczących w rozgrywkach prowadzonych przez spółkę Ekstraklasa S.A. i PZPN. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej PZPN podniósł, że prawo dokonywania wyboru przez skarżącego członków Zarządu PZPN wynika ze struktury stowarzyszeniowej związku krajowego i nie może być argumentem przeciwko dopuszczeniu skarżącego, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu przed Ministrem Sportu w sprawie zawieszenia władz krajowych Związku w dyscyplinie piłki nożnej. Dodatkowo skarżący podał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił kwestii otrzymywania przez kluby I Ligii od Spółki Ekstraklasa S.A., (będącej odrębnym podmiotem od PZPN) środków finansowych przekazywanych przez stacje Canal + w związku z relacjonowaniem rozgrywek piłkarskich. Ł. ZPN ma prawo wypowiadania się w sprawach publicznych. Uprawnienie to wynika bowiem z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach i powinno skutkować dopuszczeniem Ł. ZPN do udziału w postępowaniu w sprawie zawieszenia członków władz PZPN. Skarżący podkreślił, że udział Ł. ZPN w postępowaniu w sprawie PZPN służyłby obronie interesów Ł.ch klubów piłkarskich, ich sponsorów oraz kibiców piłkarskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowoadministracyjne postępowanie drugoinstancyjne jest wszczynane w szczególności przez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem prawnym. Do skutecznego wszczęcia postępowania kasacyjnego konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: skarga kasacyjna musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177 p.p.s.a.), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.), po sporządzeniu jej przez adwokata, radcę prawnego lub inną uprawnioną osobę (art. 175 p.p.s.a), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych oraz musi być należycie opłacona (art. 221 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną z urzędu bada, czy ten środek zaskarżenia został wniesiony przez stronę postępowania sądowego, a zatem czy została zrealizowana przesłanka określona art. 173 § 2 p.p.s.a. Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do badania z urzędu dopuszczalności skargi kasacyjnej w tym konkretnym aspekcie została potwierdzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. o sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005/4/62). W świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej jest strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 173 § 2 p.p.s.a). Stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest, w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma także uczestnik postępowania. Wynika to z treści art. 33 § 1 p.p.s.a., w myśl którego uczestnikiem postępowania na prawach strony jest także osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Z kolei przepis art. 12 p.p.s.a. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o stronie rozumie się przez to również uczestnika postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie P. Z. P. N., dalej PZPN, nie był skarżącym, gdyż skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł Ł. Z. P. N.. Pozostaje zatem zbadać czy PZPN miał legitymację do występowania w charakterze uczestnika postępowania sądowego w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że PZPN został potraktowany przez Sąd I instancji jako uczestnik postępowania sądowego tzn. Sąd powiadomił Związek o terminie rozprawy, PZPN brał udział w rozprawie za pośrednictwem swojego pełnomocnika oraz doręczono mu odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. O statusie uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą jednakże przesądzać okoliczności faktyczne - faktyczny udział w postępowaniu sądowym. Legitymacja uczestnika musi mieć podstawę w przepisach prawa. Postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym ma niewątpliwie charakter wpadkowy tzn. jest ono elementem postępowania w sprawie głównej. Strona sprawy głównej, czyli w tym przypadku PZPN uczestniczyła zatem w postępowaniu wpadkowym (incydentalnym) dotyczącym Ł. ZPN. Niemniej jednak PZPN nie spełnia kolejnego wymagania określonego w art. 33 § 1 p.p.s.a., warunkującego uznanie go za legitymowanego do występowania w sprawie sądowoadministracyjnej ze skargi Ł. ZPN w charakterze uczestnika postępowania. Uczestnikiem postępowania jest według tego przepisu podmiot, który nie wniósł skargi do Sądu I instancji na akt lub czynność organu administracji publicznej wymieniony w art. 3 p.p.s.a. Niewniesienie oznacza w istocie rezygnację z prawa wniesienia skargi, a zatem wymaganie to można uznać za spełnione jedynie wówczas, gdy określony podmiot był legitymowany do wniesienia skargi. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. zdanie drugie stanowi, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z regulacji tej nie wynika wprost, czy prawo takiego zażalenia przysługuje stronie postępowania administracyjnego czyli w rozpatrywanej sprawie PZPN. Kwestię tę rozstrzyga jednak art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Ł. Związku Piłki Nożnej jest niewątpliwie postanowieniem podjętym w toku postępowania. A zatem skoro art. 31 § 2 k.p.a. stanowi jedynie o prawie do wniesienia zażalenia przez organizację społeczną, której odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, to ten przepis należy, w świetle art. 141 § 1 k.p.a., interpretować jako regulację ograniczającą prawo do wniesienia zażalenia wyłącznie do organizacji społecznej. Pogląd ten znajduje zresztą wsparcie w literaturze prawniczej. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, komentarz do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 wyd. II). PZPN nie miał więc legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie Ministra Sportu z dnia [...] października 2006 r. odmawiającego dopuszczenia Ł. ZPN do udziału w postępowaniu w sprawie zawieszenia członków zarządu PZPN. Jeżeli PZPN nie mógł zakwestionować tego postanowienia w postępowaniu administracyjnym, to tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie był również legitymowany do wniesienia skargi na postanowienie odmawiające Ł. ZPN dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie to zarówno postanowienie, które w ogóle nie może być w ten sposób zaskarżane, jak i postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie określonym tylko podmiotom. PZPN nie miał prawa wniesienia zażalenia na postanowienie Ministra Sportu z [...] października 2006 r. Nie miał zatem legitymacji do występowania w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym ze skargi Ł. ZPN na to postanowienie. W konsekwencji nie był legitymowany do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę Ł. ZPN. Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną PZPN za niedopuszczalną. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być rozpatrzone. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.