II OW 132/18

SENTENCJA Dnia 6 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. WSA Piotr Broda, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku R. P., Z. P., J. P., K. B., K. F., A. P., K. S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą W. a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wniosku o wszczęcie postępowania dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko – przekroczenia norm hałasu postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE We wniosku wnioskodawcy, jako mieszkańcy nieruchomości znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania hałasu z nowopowstałej obwodnicy M., Z. i Z. – droga krajowa [...] ("obwodnica"), w tym nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obwodnicą, wnieśli o dokonanie weryfikacji, czy w niniejszej sprawie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia kompetencji pomiędzy Starostą W., a Marszałkiem Województwa [...] w sprawie wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 362 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, a jeśli tak, o jednoznaczne wskazanie organu właściwego do załatwienia tej sprawy. We wniosku wskazano, że oba wskazane wyżej organy uznają się za niewłaściwe w sprawie negatywnego oddziaływania ww. drogi na środowisko. W odpowiedzi na wniosek Starostwa W. wniósł o wskazanie jako organu właściwego Marszałka Województwa [...]. Wskazał, że przedmiotowy wniosek dotyczy inwestycji drogowej zaliczanej do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. W tego rodzaju sprawach, na podstawie art. 378 ust. 2a Prawa ochrony środowiska, właściwym organem do załatwienia przedmiotowego wniosku jest marszałek województwa. Ponadto Starosta zwrócił uwagę, że stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zarówno Starosta W., jak i Marszalek Województwa [...] są organami jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 22 § 1 K.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. W przypadku Starosty W., jak i Marszałka Województwa [...], wspólnym organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Starosta podkrteślił również, że pomiędzy Starostą W., a Marszałkiem Województwa [...] nie toczy się spór o właściwość w przedmiocie nakazania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad uzupełnienia i podwyższenia ekranów akustycznych na odcinku obwodnicy [...], ponieważ Marszalek Województwa uznał się za organ ochrony środowiska właściwy do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 362 Prawa ochrony środowiska. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie – oddalenie. W ocenie Marszałka, nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie ww. wniosku, co wyklucza możliwości podjęcia rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Jednocześnie Marszałek wskazał, że rozważy konieczność podjęcia działań, w szczególności wszczęcia postępowania na podstawie art. 362 Prawa ochrony środowiska, lecz uzależnił to od uprzedniego uzyskania wyników analizy porealizacyjnej lub monitoringu, z których miałaby wynikać konieczność podjęcia działań w celu dostosowania przedsięwzięcia do wymagań ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Starostą W., a Marszałkiem Województwa [...] spór negatywny, ponieważ żadem z tych organów nie wskazał wyraźnie aby był właściwy do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.". W kwestiach formalnych należy wykazać, że oba ww. organy w sprawie, o jakiej mowa w art. 362 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, ponieważ na zasadach ogólnych organem odwoławczym dla Starosty W. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (art. 17 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 1 pkt 7 lit. f rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych); zaś dla Marszałka Województwa [...] – minister właściwy do spraw środowiska (art. 377a Prawa ochrony środowiska). Ponadto dla właściwości organu w sprawie nie ma znaczenia okoliczność wszczęcia postępowania. O właściwości organu decyduje konkretna norma prawna, która wskazuje organ właściwy do załatwienia sprawy. Dlatego bez znaczenia dla istnienia sporu o właściwość ma, czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania bądź czy wniosek jest zasadny, ponieważ właśnie z uwagi na wskazaną w przepisach właściwość organu wniosek powinien zostać załatwiony przez organ właściwy. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania wniosku należy wskazać, że ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 Prawie ochrony środowiska, który przewiduje, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumerytywnie wymienionych w tym przepisie. Katalog ten jest obszerny. Zgodnie z nim starosta jest właściwy m.in. w sprawach nakładania na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ust. 1 ww. ustawy). Jednocześnie z art. 378 ust. 2, 2a i 3 ww. ustawy wynika odpowiednio, w jakich przypadkach organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, marszałek województwa oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Analiza systematyki i treści art. 378 prowadzi do wniosku, że art. 378 ust. 1 nie jest normą o charakterze zamkniętym. Norma ta stanowi zasadę (dotyczącą właściwości starosty), a normy wynikające z dalszych jednostek redakcyjnych art. 378 stanowią wyjątki (lex specialis) od tej zasady. Oznacza to, że norma z art. 378 ust. 1 znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3. W konsekwencji, regionalny dyrektor ochrony środowiska właściwy jest w sprawach przedsięwzięć, które realizowane będą na terenach zamkniętych (art. 378 ust. 2), niezależnie od tego, jakiego rodzaju decyzja w tym postępowaniu ma zostać wydana, pod tym tylko warunkiem, że jest to jedna z decyzji wymienionych w art. 378 ust. 1. Jeżeli zatem np. pozwolenie zintegrowane, pozwolenie na wprowadzenie ścieków i wód do ziemi lub decyzja w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko ma zostać wydana dla przedsięwzięcia realizowanego na terenie zamkniętym, to nie ulega wątpliwości, że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta. Podobny wyjątek dotyczy także "przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [...]", co wynika z art. 378 ust. 2a pkt 2. Jeżeli zatem przedmiotem decyzji ma być jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 378 ust. 1, ale w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w takim przypadku organem właściwym będzie marszałek województwa, a nie starosta. Tego rodzaju relację (reguła – wyjątek) między normą z art. 378 ust. 1, a normami wynikającymi z dalszych jednostek redakcyjnych tego przepisu potwierdza art. 378 ust. 2a pkt 3, z którego wynika, że marszałek województwa jest właściwy do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że pomimo ogólnej reguły przyznającej staroście kompetencję do wydawania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego, w przypadku określonych przedsięwzięć właściwy będzie marszałek województwa. Kolejny tego rodzaj wyjątek wynika z art. 378 ust. 3 pkt 1-3. W przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, przepisy te przyznają kompetencje do wydania decyzji na podstawie art. 150 ust. 1 i art. 154 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, przyjmowania wyników pomiarów, o których mowa w art. 149 i 150, a także przyjmowania zgłoszeń, o których mowa w art. 152 ust. 1 (a więc sprawy, które co do zasady załatwia starosta, zgodnie z art. 378 ust. 1) właściwemu miejscowo wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Kolejny argument przemawiający za przedstawioną wyżej wykładnią art. 378 znajduje oparcie w analizie możliwych rozstrzygnięć wydawanych na gruncie tej ustawy. Analiza tego rodzaju jest o tyle istotna, że w postanowieniu z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OW 130/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w związku z zamkniętym charakterem normy z art. 378 ust. 1, marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach dotyczących przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko, we wszystkich tych sprawach, które nie zostały zastrzeżone dla właściwości starosty zgodnie z art. 378 ust. 1. Stanowisko takie jest nieuzasadnione, ponieważ art. 378 ust. 1 wyczerpuje katalog decyzji, w których organem właściwym do wydania decyzji jest organ ochrony środowiska. Ponadto ustawa – Prawo ochrony środowiska reguluje obecnie możliwość wydania szeregu innych decyzji, ale w takich przypadkach wskazuje konkretnie, jaki organ jest właściwy do ich wydania, bez odesłania do art. 378, które to odesłanie polega na użyciu pojęcia "właściwy organ ochrony środowiska". Brak jest obecnie w ww. ustawie decyzji spoza katalogu określonego w art. 378 ust. 1, dla których jednocześnie ustawodawca nie wskazał konkretnie organu właściwego do ich wydania. Ze wskazanych wyżej powodów, w tej sprawie właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 362 ust. 1 Prawa ochrony środowiska jest marszałek województwa, a konkretnie Marszałek Województwa [...]. Wynika to z art. 378 ust. 2a pkt 2 ww. ustawy, który przyznaje marszałkowi województwa kompetencję do wydania decyzji dla przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko. Tego rodzaju przedsięwzięciem jest droga ekspresowa, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.