II SA/Wa 155/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę UZASADNIENIE J. Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że według art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.), świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane wnioskodawcy, który spełnia wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Organ podał, że J. Z. (ur. w 1961r.) na przestrzeni 57 lat życia (do [...] sierpnia 2019 r.) udowodniła (udokumentowała) 18 lat, 11 miesięcy i 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 6 lat, 3 miesiące i 22 dni okresów nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ([...] lipca 2019 r.) jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, wnioskodawczyni udokumentowała 2 lata i 7 dni tych okresów. W latach 1992-1996, 2003-2006, 2010-2015, 2016-2017 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, emerytalne i rentowe. Prezes ZUS stwierdził, że we wskazanym okresie nie była wobec strony orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby w wykazanych okresach J. Z. nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Prezes ZUS dodał, że świadczenie w drodze wyjątku nie może być skarżącej przyznane, ponieważ pobiera zasiłek dla bezrobotnych, a więc posiada niezbędne środki utrzymania. J. Z. zaskarżyła tę decyzję Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że spełniła wszystkie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem skarżącej, Prezes ZUS nieprawidłowo przyjął, że nie istniały przeszkody w podjęciu przez nią zatrudnienia, a zatem nie ponosi winy w niewypracowaniu wymaganych okresów. J. Z. podała, że od początku aktywności zawodowej pracowała w wielu miejscach i w wielu branżach. W latach 1992-1996 bezrobocie sięgało blisko 16%, a w 2003 r. osiągnęło rekordowe 20%, pracodawcy oferowali jej krótkie, "stażowe" umowy. Z upływem czasu, z uwagi na wiek oraz jej stan zdrowia, sytuacja zawodowa w jakiej się znalazła byłą coraz gorsza i coraz trudniej było jej znaleźć zatrudnienie. Skarżąca podała, że organ nie wezwał jej do wyjaśnienia "w jakich zdarzeniach lub stanach" upatrywała przeszkody w zatrudnieniu, nie wziął pod uwagę, że czyniła starania w podjęciu zatrudnienia oraz nie uwzględnił sytuacji panującej na rynku pracy. Zdaniem skarżącej, ustalenia Prezesa ZUS w tej sprawie były powierzchowne i wyrywkowe, postępowanie było przeprowadzone :bardzo pobieżnie". J. Z. podniosła ponadto, że nie zgadza się z zapatrywaniem organu, że nie spełnia kryterium nieposiadania niezbędnych środków utrzymania. Skarżąca podkreśliła, że w związku ze stanem zdrowia ponosi znaczne wydatki na leki i wizyty u specjalistów a renta w drodze wyjątku pozwoli jej godnie żyć. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Podstawę materialnoprawą zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia - odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu - przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy) a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Z art. 83 ust. 1 ustawy o FUS wynika, że konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Ocena, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do organu, który musi ustalić i zbadać stan faktyczny danej sprawy, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie powinien wykazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca, na dzień orzekania przez organ administracyjny, nie mogła podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Zgodnie bowiem z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] sierpnia 2019 r. skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy od [...] lipca 2019 r. (do [...] grudnia 2019 r.). Należy przypomnieć, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca na przestrzeni 57 lat życia, tj. na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentowała 18 lat, 11 miesięcy i 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 6 lat, 3 miesiące i 22 dni okresów nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ([...] lipca 2019 r.) jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, wnioskodawczyni udokumentowała 2 lata i 7 dni tych okresów. W latach 1992-1996, 2003-2006, 2010-2015, 2016-2017 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, emerytalne i rentowe. Sąd podziela zapatrywanie organu, że sam fakt zarejestrowania jako osoby bezrobotnej w Urzędzie Pracy nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą. Aby okres pozostawania bez pracy można było uznać za szczególną okoliczność, to należy udowodnić, że w celu znalezienia pracy wykazano się wyjątkową (ponadprzeciętną) aktywnością - samo zarejestrowanie w Urzędzie Pracy w charakterze osoby bezrobotnej nie jest wystarczające. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się bowiem, że za okoliczność szczególną uznać należy wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00). W czasie niewykonywania zatrudnienia przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, nie istniały niezależne od skarżącej przeszkody uniemożliwiające odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, których nie można byłoby przezwyciężyć. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Przyjmuje się bowiem, że za szczególną okoliczność nie może być uznany stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany sytuacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r. o sygn. akt I OSK 1540/14 oraz z dnia 5 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 1897/14). Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1694/10). Okolicznościami takimi nie są ani brak ofert pracy dla osoby bezrobotnej, ani dłuższe przerwy w zatrudnieniu, bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania poszczególnych okresów zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r. o sygn. akt I OSK 1328/05). Skarżąca była co prawda zarejestrowana w urzędzie pracy, jednak w postępowaniu w tej sprawie nie przedłożyła dowodów na to, że poszukiwała zatrudnienia we własnym zakresie. Organ prowadził postępowanie z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a., w tym z poszanowaniem art. 8 i 9 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że postępowanie o przyznanie prawa (do wzrostu uposażenia) jest wszczynane na wniosek strony. Ustawowy obowiązek podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) nie oznacza, że strona zwolniona jest od współdziałania z organem w ustalaniu faktów i przedłożenia dowodowa na uch potwierdzenie. W sprawach takich jak rozpatrywana inicjatywa dowodowa należy do strony, jeżeli jej zdaniem istnieją dowody potwierdzające okoliczności przez nią wskazywane, a nie wynikają one z dokumentów zgromadzonych z urzędu przez organ. Skarżąca poza negowaniem w skardze ustaleń faktycznych w sprawie, nie przejawiła żadnej inicjatywy dowodowej. Niezależnie od powyższego, świadczenie w drodze wyjątku nie mogło być skarżącej przyznane dlatego, że nie można przyjąć, że nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1999/16, z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1268/18, z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2357/18) przyjmuje się jednolicie, że "niezbędne" (a więc podstawowe) utrzymanie zapewnia najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym, a więc kwota odpowiadająca minimalnej emeryturze, przy czym kryterium dochodowe powinno zostać ustalone w przeliczeniu na jednego domownika, z którym mieszka wnioskodawca. Sąd ma świadomość, że zasiłek dla bezrobotnych nie zaspakaja wszystkich potrzeb życiowych skarżącej, jednakże w świetle powyższego należy uznać, że pozwala na zaspokojenie jej niezbędnych, podstawowych potrzeb życiowych. Nie można tracić z pola widzenia, że świadczenie o którego przyznanie zwróciła się skarżąca, nie jest świadczeniem przyznawanym według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Okoliczności sprawy zostały przez organ dostatecznie ustalone i prawidłowo ocenione. Oznacza to, że nie można podzielić zasadności zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez Prezesa ZUS art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 7, art. 8, art. 9 w związku z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub orzeczenia o jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Z przedstawionych powodów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.