II SA/Op 227/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 19 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej D. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) nakazuje zwrócić skarżącej D. D. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 400 (czterysta) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga D. D. (dalej też jako: "skarżąca") na postanowienie Wojewody Opolskiego (dalej też jako: "organ odwoławczy") z dnia 19 maja 2020 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność jej odwołania od decyzji Starosty Brzeskiego (dalej też jako "organ I instancji") z dnia 7 stycznia 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestorce J. F. obejmującego przebudowę lokalu mieszkalnego, przebudowę wewnętrznej instalacji gazu z montażem kotła gazowego dwufunkcyjnego i dobudowę przewodu kominowego wentylacyjnego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...], na działce oznaczonej w operacie gruntów i budynków numerem a. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 28 listopada 2019 r. J. F. złożyła wniosek do Starosty Brzeskiego o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przebudowy lokalu mieszkalnego oraz wewnętrznej instalacji gazowej i wentylacyjnej. Lokal nr [...] w tym budynku stanowi współwłasność skarżącej i S. S. Organ I instancji decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę J. F. obejmującego przebudowę lokalu mieszkalnego, przebudowę wewnętrznej instalacji gazu z montażem kotła gazowego dwufunkcyjnego i dobudową przewodu kominowego wentylacyjnego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...] na działce oznaczonej w operacie gruntów i budynków numerem a. W dniu 7 stycznia 2020 r. do Starosty Brzeskiego wpłynęło pismo z dnia 22 grudnia 2019 r., (nadane poprzez Ambasadę RP w [...] ([...]) w dniu 23 grudnia 2019 r.), w którym skarżąca wnosiła swoje uwagi co do planowanej inwestycji. Organ I instancji pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. wezwał D. D. o wyjaśnienie, czy pismo z dnia 22 grudnia 2019 r. należy potraktować jako odwołanie od decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r. Wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu 17 stycznia 2020 r na adres do doręczeń wskazany w kraju: [...]-[...] [...] ul. [...], w którym mieszka S. S. Odpowiadając mailem z dnia 21 stycznia 2020 r. skarżąca napisała, że "zwraca się z prośbą o potraktowanie jej pisma z dnia 22 grudnia 2019 r. w sprawie inwestycji J. F. (...) jako odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 7 stycznia 2020 r.". Ponadto dodała zdanie (pisownia oryginalna) "Z obawy, że uwagi zawarte w piśmie z dnia 22 grudnia 2019 r. mogą być nieuwzględnione przez Wojewodę Opolskiego ze względu na kolizję dat, uprzejmie proszę o zalegalizowanie przedmiotowego pisma wg Pani uznania z przepisami (których nie znam) i potraktowanie go jako ODWOŁANIE od decyzji nr [...] z dnia 7 stycznia 2020 r. do Wojewody Opolskiego za pośrednictwem Starosty Brzeskiego". Wreszcie podniosła, że "ponieważ moje uwagi dotyczyły projektu budowlanego a nie wydanej decyzji o pozwolenie na budowę informuję, że pismo z 22 grudnia 2019 r. zostanie uzupełnione jako UZUPEŁNIENIE DO ODWOŁANIA od decyzji nr [...]". Korespondencja wysłana pocztą elektroniczną nie była podpisana, dlatego zatem organ I instancji w piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r. wezwał D. D. do uzupełnienia jego braków formalnych, przez podpisanie: kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP albo oryginałem odwołania przesłanym pocztą z jej własnoręcznym podpisem. Wezwanie zostało odebrane pod adresem korespondencyjnym w dniu 31 stycznia 2020 r. W dniu 3 lutego 2020 r. skarżąca nadała w [...] placówce pocztowej pismo z dnia 21 stycznia 2020 r. własnoręcznie podpisane. Starosta Brzeski przekazał je wraz z aktami sprawy do Wojewody Opolskiego, w trybie art. 133 k.p.a. jako odwołanie. Wojewoda Opolski w dniu 10 marca 2020 r., na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił Staroście Brzeskiemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów, poprzez ustalenie osób wchodzących obecnie w skład Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] oraz wyjaśnienie jakie nieruchomości (w tym lokalowe) obejmuje przyjęty przez organ I instancji obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz w oparciu o jakie obowiązujące przepisy prawa został on ustanowiony. Postanowieniem z dnia 19 maja 2020 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie przed organem I instancji dzieli się na trzy fazy, a mianowicie: fazę wstępna, fazę postępowania wyjaśniającego oraz fazę orzeczniczą. W pierwszej fazie (wstępnej) organ odwoławczy bada pod względem formalnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli w toku wstępnej fazy stwierdzi niedopuszczalność wniesienia odwołania lub uchybienie terminu na jego wniesienie, wówczas jest zobowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., które formalnie kończy całe postępowanie odwoławcze i jest ostateczne. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 129 k.p.a. i wskazał, że termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia stronie decyzji, co potwierdza przytoczone orzecznictwo, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wyprzedzające dokonanie czynności procesowej przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu bez wniosku strony. Dalej podkreślił, że organ odwoławczy ma kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy tylko wówczas, gdy odwołanie zostanie skutecznie wniesione. W ocenie Wojewody Opolskiego skarżąca wniosła odwołanie pismem z dnia 22 grudnia 2019 r., natomiast decyzję otrzymała dopiero w dniu 13 stycznia 2020 r. Oznacza to, że odwołanie zostało wniesione przed rozpoczęciem biegu terminu do złożenia odwołania. D. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Wojewoda Opolski nieprawidłowo kwalifikuje pismo z dnia 22 grudnia 2019 r., jako odwołanie od decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Podkreśliła, że pismo z dnia 22 grudnia 2019 r. zawierało jej stanowisko i uwagi dotyczące zamierzenia budowlanego w lokalu mieszkalnym nr [...]. Podniosła, że wniosła je w terminie od zawiadomienia stron przez Starostę Brzeskiego o wszczęciu postępowania administracyjnego, a w treści tego pisma nie wskazała daty i numeru decyzji, nazwy inwestycji dla której wydano pozwolenie na budowę, nazwy organu, który wydał decyzję administracyjną, i danych inwestora. W jej ocenie nie można potraktować jej pisma jako odwołania wniesionego przed terminem, bowiem nie znała treści decyzji w dacie nadania pisma z dnia 22 grudnia 2019 r. Podkreśliła przy tym, że nie posiadana wiedzy co do kwalifikacji jej pisma oraz, że w tym zakresie polegała na kompetencji Starosty Brzeskiego. W jej ocenie zamiar organu I instancji wyrażony w piśmie z dnia 14 stycznia 2020 r. był w dobrej wierze i miał na celu "zabezpieczenie terminu odwołania". Następnie wskazała, że rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego "zamknęło jej możliwość wniesienia odwołania". Ponadto przytoczyła merytoryczne zarzuty odnoście inwestycji planowanej przez J. F., podkreślając, że nie zgadza się na poprowadzenia komina z innego mieszkania przez jej lokal. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w uzasadnieniu postanowienia szczegółowo opisał podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca D. D. złożyła pisma, w których podnosiła swoje merytoryczne zarzuty, co do planowanej inwestycji, niemniej nie mogły mieć one wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu, bowiem postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 19 maja 2020 r. jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Organ odwoławczy nie rozpatrzył w nim w jakimkolwiek zakresie merytorycznych aspektów planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przyczynami stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, o których stanowi art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", są braki spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych do zaskarżenia decyzji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Natomiast stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym odwołanie jako środek odwoławczy jest w znacznym stopniu odformalizowane i nie musi nawet zawierać szczegółowego uzasadnienia. Dla skutecznego złożenia odwołania wystarczające jest wyrażenie przez odwołującego się niezadowolenia z treści zaskarżanej decyzji. W ocenie Sądu takie sytuacje faktyczne jak: brak znajomości języka prawniczego, nietrafne lub nieporadne sformułowania albo niewłaściwy dobór słów i nieumiejętnie zakreślony zakres odwołania, nie przekreślają prawa strony postępowania do potraktowania jej woli zaskarżenia aktu administracyjnego przez wniesienie środka odwoławczego. Wystarczy zatem tylko jakikolwiek przejaw braku zgody, sprzeciwu albo negatywnej oceny tego aktu, który wpływa na jej prawa lub obowiązki i wyartykułowanie tego najprostszym stwierdzeniem np. nie zgadzam się, sprzeciwiam, odwołuję, jestem skrzywdzona. Brak formalizmu w procedurze administracyjnej nakłada też na organ odwoławczy obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej intencji osoby wnoszącej odwołanie, jeżeli ma wątpliwości jaki jest rzeczywisty zamiar strony. Zgodnie bowiem z art. 7 i 77 k.p.a. to organ prowadzący postępowanie (a zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. także organ odwoławczy) jest zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś strona odwołująca się może ograniczyć się wyłącznie do wyrażenia niezadowolenia z decyzji organu pierwszej instancji, aby doprowadzić do ponownego rozpoznania całej sprawy (a nie tylko zasadności odwołania) przed organem drugiej instancji. Wprowadzenie nadmiernego rygoryzmu w zakresie formułowania odwołania byłoby sprzeczne z art. 128 k.p.a. W realiach niniejszego postępowania zauważyć należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 7 stycznia 2020 r. została doręczona skarżącej w dniu 13 stycznia 2020 r. Dlatego rację ma Wojewoda Opolski, że pismo z dnia 22 grudnia 2019 r., zawierające merytoryczne zastrzeżenia D. D. do przedmiotowej inwestycji, nie mogło stanowić odwołania w rozumieniu art. 128 k.p.a., co również potwierdziła skarżąca w treści skargi. Niemniej organ odwoławczy całkowicie pominął, że w terminie 14 dni od otrzymania rozstrzygnięcia I instancji (tj. od dnia 13 stycznia 2020 r.) skarżąca przesłała Staroście Brzeskiemu, początkowo pocztą elektroniczną, pismo z dnia 21 stycznia 2020 r. (data wpływu do organu I instancji 22 stycznia 2020 r.), w którym jednoznacznie wskazała, że "ze względu na kolizję dat, uprzejmie proszę o zalegalizowanie przedmiotowego pisma (...) i potraktowanie go jako odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 7 stycznia 2020 r. do Wojewody Opolskiego". Z przytoczonego fragmentu jednoznacznie wynika, że skarżąca jest niezadowolona z decyzji i domaga się uznania "przedmiotowego pisma" jako odwołania "od decyzji nr [...] z dnia 07.01.2020 r.". Nie ulega wątpliwości, że jej intencją było wniesienia odwołania do Wojewody Opolskiego od decyzji Starosty Brzeskiego. Organ winien także mieć na uwadze, że skarżąca pomimo podania adresu korespondencyjnego na terenie kraju, mieszka poza granicami i jej korespondencja mogła rozminąć się z terminami wskazanymi w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania co też w sprawie miało miejsce. W terminie do wniesienia odwołania, który upływał w dniu 27 stycznia 2020 r. skarżąca przesłała organowi I instancji pismo z dnia 21 stycznia 2020 r., w którym lakonicznie, bez używania fachowej prawniczej terminologii, zawarła swoje niezadowolenie z wydanego przez Starostę Brzeskiego rozstrzygnięcia. Pismo z dnia 21 stycznia 2020 r. spełniało przesłanki, w rozumieniu art. 128 k.p.a., do uznania go jako odwołanie od decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r. W konsekwencji wydane przez Wojewodę Opolskiego postanowienie jest nieprawidłowe, bowiem D. D. wniosła w terminie środek odwoławczy. Starosta Brzeski wezwał ją pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. (doręczonym w dniu 31 stycznia 2020 r.) do uzupełnienia braków formalnych poprzez podpisanie odwołania, co skarżąca uzupełniła nadając podpisane pismo z dnia 21 stycznia 2020 r. w dniu 3 lutego 2020 r., a to oznacza, że brak pisma uzupełniła w terminie. W ten sposób uzupełniła braki formalne swojego odwołania wniesionego do Starosty Brzeskiego w dniu 22 stycznia 2020 r. (poprzez korespondencję elektroniczną). W ocenie Sądu i jak też zaznaczono wyżej, Wojewoda Opolski, o ile miał wątpliwości co do treści pisma z dnia 21 stycznia 2020 r., winien wezwać skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnień. Pominięcie czynności wezwania strony do sprecyzowania treści odwołania doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w szczególności w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organy muszą podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a ponadto w art. 8 i art 9 k.p.a. tj. prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Reasumując przyjęcie przez organ odwoławczy, że odwołaniem było wyłącznie pismo z dnia 22 grudnia 2020 r., podczas gdy z treści pisma z dnia 21 stycznia 2020 r. jednoznacznie wynikało, że skarżąca jest niezadowolona z decyzji organu I instancji, a jej intencją jest potraktowanie pisma jako odwołania od decyzji, spowodowało, że Wojewoda Opolski niesłusznie uznał, że środek zaskarżenia wniesiony przez D. D. był wniesiony przed rozpoczęciem biegu terminu. Mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W tej sprawie Wojewoda Opolski winien rozpatrzyć odwołanie D. D. z dnia 21 stycznia 2020 r., co nie zwalnia oczywiście z badania jej legitymacji procesowej czynnej i innych zainteresowanych podmiotów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przypadku budynków, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa za stronę postępowania w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną, uznawana jest co do zasady ta wspólnota, reprezentowana przez właściwy organ tj. zarząd. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że właściciel konkretnego lokalu znajdującego się w danym budynku także uzyska przymiot strony w takim postępowaniu. Dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na jego indywidualny interes prawny. Dlatego Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania, Sąd postanowił w punkcie 2 i 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz art. 225 p.p.s.a. odnośnie do zwrotu kosztów od organu oraz zwrotu skarżącej nadpłaconego wpisu, który wynosił w tej sprawie 100 zł.