VI SA/Wa 809/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi P. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych stwierdza nieważność § 3 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005r. Nr [...], poz. [...], dalej ,,Uchwała") Rada Gminy [...] (dalej także ,,Organ") określiła wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego m.in. za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (§ 3 Uchwały). Na powyższą Uchwałę P. w [...] (dalej ,,P." lub ,,Skarżący") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 i § 3 ust. 3 Uchwały. W uzasadnieniu wniesionej skargi Skarżący zarzucił Organowi istotne naruszenie przepisów to jest art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej "Konstytucja RP"), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 506 ze zm., dalej "uosg"), art. 40 ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej ,,udp") polegające na: 1. przekroczeniu upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego poprzez wskazanie w § 3 ust. 3 Uchwały odmiennych zasad określania wysokości opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w taki sposób, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat, obliczano proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy treść art. 40 ust. 5 udp stanowi, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłatę winno się obliczać proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia; 2. przekroczeniu upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego poprzez wprowadzenie do § 3 ust. 2 Uchwały unormowania stanowiącego modyfikację przepisów ustawowych, a mianowicie przewidującego naliczanie stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy art. 40 ust. 5 udp przewidywał naliczanie stawek takich opłat za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W uzasadnieniu skargi P. wskazał, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Według zaś art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skarżący podkreślił, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższe normy konstytucyjne znalazły odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 uosg, w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te, z mocy art. 41 ust. 1 uosg, przybierają formę uchwał. Delegację ustawową do podjęcia Uchwały ustawodawca wprowadził w art. 40 ust. 8 udp, zaś zakres regulacji niniejszego aktu prawa miejscowego dookreślił w art. 40 ust. 5 udp. Jak podnosi Skarżący, w dniu wydania Uchwały obowiązywał znowelizowany przepis art. 40 ust. 5 udp. Dokładnie bowiem w dniu 4 października 2005r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179, poz. 1486, dalej ,,ustawa zmieniająca"), wprowadzająca nowe brzmienie przedmiotowej regulacji, zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 udp (a więc w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Jak podnosi Skarżący, w odniesieniu do kwestionowanego § 3 ust. 2 Uchwały przewidującego naliczanie stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, w niedopuszczalny sposób zmodyfikowano przepis art. 40 ust. 5 udp, gdzie znalazł się nakaz naliczania stawek takich opłat za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Skoro cytowany przepis ustawy nie odnosił się do pojęcia "rok kalendarzowy", to organ jednostki samorządu terytorialnego nie miał podstawy prawnej do wprowadzenia takiego sformułowania w akcie prawa miejscowego. Nie ulega przeto wątpliwości, iż termin pełny rok kalendarzowy należy utożsamiać z okresem od 1 stycznia do 31 grudnia danego roku. Tymczasem zgodnie z art. 40 ust. 5 i ust. 8 udp kompetencję do ustalenia stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego określono za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, który przecież nie zawsze musi być równy rokowi kalendarzowemu. Uzasadniając natomiast stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 Uchwały Skarżący podniósł, że zasady określania wysokości opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przyjęto w taki sposób, że za niepełny rok kalendarzowy przewidziano naliczenie wysokości rocznych stawek opłat proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Artykuł 40 ust. 5 udp jasno statuował natomiast, iż za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok, opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni, a nie miesięcy umieszczenia urządzenia. W odpowiedzi na powyższą skargę Organ uznał ją za uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowienia art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP). W konsekwencji art. 40 ust. 1 uosg stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W art. 40 ust. 8 udp została zaś przewidziana kompetencja dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia w drodze uchwały dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wypełniając upoważnienie ustawowe określone w art. 40 ust. 8 udp w związku z art. 40 ust. 1 uosg, Rada Gminy [...] przyjęła Uchwałę. Uchwała została podjęta w dniu [...] października 2005 r. W dacie podejmowania tej Uchwały przez Radę Gminy [...] obowiązywały przepisy udp w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, która weszła w życie [...] października 2005r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie podjęcia Uchwały Organ winien uwzględnić zmienione przepisy udp. Mocą zaś art. 1 pkt 4 lit a ustawy zmieniającej art. 40 ust 5 udp otrzymał następujące brzmienie: ,,5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.". Powyższe brzmienie art. 40 ust 5 udp ustanawia zasadę naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w ten sposób, że : - opłata ta jest ustalana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym - za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z świetle kwestionowanych zapisów Uchwały trzeba zatem wskazać, że w § 3 ust. 2 Uchwały przewidziane zostało naliczanie stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym a nie za rok umieszczenia tego urządzenia. Trzeba przy tym wskazać, że pełny rok kalendarzowy stanowi 12 miesięcy począwszy od 1 stycznia do 31 grudnia każdego roku kalendarzowego, natomiast art. 40 ust. 5 udp odwołując się do pojęcia roku wskazuje na kolejne 12 miesięcy a nie na rok kalendarzowy tak jak to zostało przyjęte w Uchwale. Z tych też względów zasadne jest twierdzenie, że postanowienie § 3 ust. 2 Uchwały pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 40 ust. 5 udp ustanawiającym zasady w oparciu o które winny być ustalane opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W odniesieniu zaś do postanowienia § 3 ust. 3 Uchwały trzeba wskazać, że Organ przyjął, że za niepełny rok kalendarzowy stawki opłat powinny być naliczane proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Odwołując się zaś do wspomnianego postanowienia art. 40 ust. 5 udp trzeba jednak stwierdzić, że w takim przypadku opłata winna być obliczana proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynierskim a nie liczby miesięcy. Także w tym przypadku mamy zatem do czynienia z postanowieniem Uchwały pozostającym w sprzeczności z ww. przepisem udp. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił stwierdzić nieważność § 3 ust. 2 i ust. 3 Uchwały jako przyjętych z naruszeniem art. 40 ust. 5 udp i w konsekwencji naruszających zakres delegacji ustawowej przewidzianej dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie wysokości stawek opłat za 1 m2 pasa drogowego przewidzianej w art. 40 ust. 8 udp w związku z art. 40 ust. 1 uosg. Jednocześnie Sąd wskazuje, że dostrzega przyjęcie przez Radę Gminy [...] Uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020r., poz. [...], dalej ,,Uchwała zmieniająca") mocą której zostały zmienione ww. postanowienia Uchwały. Okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu na wynik kontroli działalności administracji dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie w tym znaczeniu, że nie pozbawia Sądu obowiązku orzeczenia w przedmiocie skargi na Uchwałę i nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. W pierwszej kolejności trzeba mieć na uwadze, że istota sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne sprowadza się do oceny zaskarżonych aktów według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie zwraca nadto uwagę, że faktyczne skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94). Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie miała zastosowanie do stanów umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zaistniałych przed podjęciem Uchwały zmieniającej. Z powyższych względów należy uznać, że rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi na Uchwałę nie stało się bezprzedmiotowe na skutek wydania Uchwały zmieniającej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2019 r., sygn. akt I OZ 889/18; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 2563/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1290/04). W konsekwencji, w zaistniałej sytuacji dojść może do zastosowania przewidzianej przez ustawodawcę możliwości wzruszenia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie postanowień uchwały, których nieważność została stwierdzona wyrokiem sądu administracyjnego (por. art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej ,,Ppsa"). Uwzględniając okoliczność, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego oraz mając na względzie postanowienie art. 40 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 uosg oraz art. 40 ust. 8 udp, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.