I OSK 1947/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. i J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1220/18 w sprawie ze skargi M.N. i J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 stycznia 2019 r. oddalił skargę M.N. i J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] września 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uchylenie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.), dalej: prawo geodezyjne, przez błędną kontrolę jego zastosowania i wykładni, a to przez zaakceptowanie przez Sąd wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu i dalszego procesowania przez organy obu instancji pomimo braku zachodzenia ku temu przesłanek określonych w tym przepisie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 873, z późn. zm.), dalej: przepisy wprowadzające, przez błędną kontrolę jego zastosowania i wykładni, a to przez zaakceptowanie przez Sąd traktowania Gminy R. jako właściciela nieruchomości przy braku spełnienia ustawowych przesłanek i braku legitymowania się przez Gminę decyzją Wojewody [...] stwierdzającą nabycie własności, przy jednoczesnym przyjęciu przez Sąd, że Gmina jest posiadaczem przedmiotowej nieruchomości; 3) art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez brak stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 28 kpa przez zaakceptowanie przez Sąd przyznania przymiotu strony Gminie, choć nie ma ona interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym, będącym przedmiotem kontroli sądowej; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa przez zaakceptowanie przez Sąd baku zastosowania tego przepisu przez organ drugiej instancji, a to przez brak umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania, które nie zostało wszczęte na wniosek strony, a nie zachodziły przesłanki do jego wszczęcia z urzędu; 6) art. 3 § 1 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa w zw. z art. 135 ppsa oraz art. 145 § 3 ppsa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków określonych w ustawie i nie stwierdził nieważności zaskarżonej skargą decyzji oraz nie uchylił poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia Wójta Gminy o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, a w konsekwencji nie umorzył postępowania administracyjnego, mimo że akty administracyjne zostały wydane z rażącymi wadami, a kontrolowane postępowanie administracyjne było od samego początku bezprzedmiotowe. Dodatkowo skarżący wnieśli o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie rozstrzygnięcia, kto może być stroną postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z wyroku Sądu Okręgowego w N. z [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt III Ca 124/19, na okoliczność braku przymiotu posiadania nieruchomości po stronie organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Wójt Gminy R. wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe mające na celu ustalenie przebiegi granicy nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. Nr [...], położona w S., gm. R., zapisana w operacie ewidencji gruntów i budynków pod jednostką rejestrową: [...] jako władanie (na zasadzie posiadania samoistnego) Gminy R., od nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], objęte księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w N. V Wydział Ksiąg Wieczystych oraz od nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewid. nr: [...],[...] i [...], stanowiące własność skarżących, objęte księgami wieczystymi [...] i [...], prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w N. V Wydział Ksiąg Wieczystych. Następnie decyzją z [...] listopada 2017 r. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych na terenie wsi S. Gmina R., przez zatwierdzenie ustalonych granic rozgraniczanych w niniejszym postępowaniu administracyjnym nieruchomości, w części dotyczącej granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. nr [...], a nieruchomością oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki ewid. nr [...], nr [...] i nr [...]. Jednocześnie odrębną decyzją z tej samej daty organ umorzył w części postępowanie rozgraniczeniowe, w zakresie ustalenia przebiegu granicy nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. nr [...], położona w S., gm. R., od nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr: [...],[...] i [...], stanowiące własność skarżących. Ostatnia z wymienionych decyzji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z [...] grudnia 2017 r., w związku z czym decyzją z [...] kwietnia 2018 r. ponownie umorzył postępowanie rozgraniczeniowe we wskazanej powyżej części w związku z nieuzgodnieniem przebiegu granicy działek i niezawarciem ugody przed uprawnionym geodetą i przekazał z urzędu postępowanie do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Kolegium decyzją z [...] września 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że dokumenty zgromadzone w postępowaniu nie dają podstaw do wydania decyzji rozgraniczeniowej. Kolegium stwierdziło także, że w sprawie brak było podstaw do wyłączenia od orzekania organu będącego jedną ze stron postępowania. Organ stwierdził także, że w sprawie dopuszczalne było wszczęcie postępowania z urzędu. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżących, uznając, że w sprawie zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, a Gmina mogła domagać się rozgraniczenia działek sąsiadujących z drogą publiczną, w związku z czym posiadała przymiot strony postępowania. Sąd wskazał także, że na ten stan nie ma wpływu oddalenie powództwa Gminy o ochronę posiadania. Wyrok Sądu Rejonowego w N. dotyczył bowiem kwestii związanych z posiadaniem w sensie cywilnym i wykazaniem jego wykonywania w 2015 r. kiedy to właściciele działek sąsiadujących z drogą publiczną częściowo zaorali tę drogę. Sąd wskazał przy tym, że ustalenia sądu powszechnego nie obejmują daty 31 grudnia 1998 r., kiedy to nastąpiło nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zaznaczył przy tym, że decyzja o nabyciu własności takiej nieruchomości ma charakter deklaratoryjny i umożliwia ona ujawnienie stanu prawnego w księdze wieczystej, ale nie wpływa na sam fakt zmiany własności nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, a także treść zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 30 ust. 2 prawa geodezyjnego postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także, jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. W rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było z urzędu. W sprawie okolicznością niesporną jest bowiem, że żadna ze stron tego postępowania nie występowała z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania, a kierunek postępowania odwoławczego oraz wywody Sądu pierwszej instancji rozpoznającego skargę zmierzają do zbadania prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego ex officio. W tym stanie rzeczy, w związku ze stawianymi przez skarżących zarzutami, zadaniem Sądu jest ustalenie czy w braku stosownego wniosku za przeprowadzeniem takiego postępowania przemawiały potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile w rozpoznawanej sprawie nie sposób jest wskazać indywidualnych potrzeb gospodarki narodowej, które miałyby zostać zaspokojone na skutek ustalenia granic spornych nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że za dokonaniem rozgraniczenia działek przemawiał interes społeczny. Jedną bowiem z rozgraniczanych nieruchomości jest część gruntu zajęta pod drogę publiczną, tj. drogę przeznaczoną do swobodnego użytku przez nieograniczoną liczbę użytkowników. W interesie publicznym jest zatem ustalenie, które części gruntu (działki) mogą być użytkowane jako droga publiczna, a które są z takiego sposobu wykorzystania wyłączone z powodu stanowienia własności prywatnej. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 30 ust. 2 prawa geodezyjnego. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających, wskazać należy, że zgodnie z tymi przepisami nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Zauważyć w tym miejscu należy, że przejście własności takich nieruchomości na podmiot publicznoprawny następuje z mocy prawa, a decyzja wojewody stanowi jedynie podstawę ujawnienia tego stanu w księdze wieczystej co zostało wskazane w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 260/08. Art. 73 Przepisów wprowadzających był kilkakrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. P 33/07 (OTK-A 2009/81/123) Trybunał stwierdził, że treść art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie pozostawia wątpliwości, że własność nieruchomości, których dotyczy ten przepis, przeszła 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W odróżnieniu od decyzji wywłaszczeniowych wydawanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnięcie wojewody na podstawie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza w konkretnej sytuacji wywłaszczenie z mocy prawa, a więc ma charakter deklaratoryjny. Ponieważ decyzje takie stanowią wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, to wywołują skutki ex tunc, tj. od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. Nie można zatem skutecznie wykazać, że wobec braku decyzji wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających, Gmina nie stała się właścicielem drogi publicznej i nie może być stroną postępowania rozgraniczeniowego obejmującego m.in. drogę publiczną w sytuacji, gdy w sprawie zaszły przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 tej ustawy, a jedynie na skutek braku wspomnianej decyzji status prawny tej drogi pozostaje nieuregulowany. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 73 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających należało uznać za nietrafny. Ponadto powyższe stanowisko byłoby także nie do pogodzenia z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm.), która w art. 2a przewiduje, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa (drogi krajowe – ust. 1), samorządu województwa, powiatu lub gminy (odpowiednio drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – ust. 2). Oznacza to, że w przypadku gdy przedmiotem powstępowania rozgraniczeniowego jest działka stanowiąca drogę publiczną, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to stroną tego postępowania jest także właściciel takiej drogi. Wskazać przy tym należy, że bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie pozostają orzeczenia sądów powszechnych oddalające pozew Gminy o ochronę posiadania oraz apelację od tego wyroku. Orzeczenia te, zostały wydane w toku szczególnego postępowania cywilnego, jakim jest postępowanie mające na celu ochronę posiadania. W celu wykazania zasadności takiego powództwa podmiot je wytaczający jest zobowiązany wykazać swoje posiadanie w sensie cywilnym, które zostało naruszone działaniami pozwanego. Nieskuteczne wykazanie tego posiadania skutkuje oddaleniem pozwu. Wyroki te mają zatem znaczenie w zakresie ewentualnego naruszenia posiadania nieruchomości, i jako takie nie rzutują ani na kwestie własności dróg publicznych, ani na ostateczne uregulowanie własności nieruchomości zajętej na drogę publiczną stanowiącą przedmiot postępowania rozgraniczeniowego. Podnieść też należy, że regulacja art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odnosi się do stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. Tymczasem zarzut zawarty w pozwie o ochronę posiadania dotyczył jego naruszenia w 2015 r. Zawarte zatem w uzasadnieniach wyroków sądu powszechnego oceny wskazujące na brak podstaw do przyjęcia, iż w 2015 r. doszło do naruszenia posiadania, nie mogą rzutować na zawartą w ustawie z dnia 13 października 1998 r. przesłankę "władania" przedmiotowym gruntem przez Gminę w grudniu 1998 r. Oznacza to, że Gmina mogła uczestniczyć jako strona postępowania rozgraniczeniowego obejmującego drogę wpisaną do wykazu dróg publicznych jako droga gminna, w związku z czym zaskarżonej decyzji nie można uznać za wydaną w odniesieniu do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 28 kpa. W tak ustalonym stanie sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, umorzenia postępowania i uchylenia postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania rozgraniczeniowego. Tym samym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 3 § 1 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa w zw. z art. 135 ppsa oraz art. 145 § 3 ppsa należało uznać za niezasadny. Odnosząc się z kolei do wniosku o przedstawienie zagadnienia zakresu stron mogących uczestniczyć w postępowaniu rozgraniczeniowym do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 ppsa czynność taka możliwa jest, o ile przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. W ocenie składu orzekającego jest bowiem oczywiste, że stronami postępowania rozgraniczeniowego są podmioty posiadające prawa do rozgraniczanych działek, co trafnie wskazał również Sąd pierwszej instancji powołując się na dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym nie ulega wątpliwości, że w przypadku gdy postępowaniem rozgraniczeniowym objęta jest droga publiczna, to stroną takiego postępowania jest również podmiot mający prawa do tej drogi zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.